Aree Metropolitane
L’estratto che segue è dal rapporto della Commissione temporanea per il Piano Metropolitano istituita nel 1911, e fornisce un buon quadro della situazione di Boston:
«Non esiste probabilmente in tutto il mondo nessun caso in cui tante piccole amministrazioni indipendenti convivano su una superficie così limitata, intimamente connesse nel commercio e nell’industria e in tanti altri aspetti che ci rendono tutti vicini di tutti gli altri, come le ben 38 circoscrizioni che compongono il Distretto Metropolitano. In tutto, salvo l’indipendenza politico-amministrativa, sono come i quartieri di una grande metropoli. Eppure questa comunità così omogenea agisce per le funzioni pubbliche come se si trattasse di 38 entità indipendenti separate senza alcuna correlazione, senza approfittare dei vantaggi di una azione comune, in cui ciascuno condivide forza e intelligenza altrui».
L’onorevole Elihu Root, rivolgendosi a una assemblea convocata dal comitato della Russell Sage Foundation sulla proposta del Piano Regionale di New York e Circondario, esprimeva così un pensiero simile:
«La città è prodotto dello sviluppo. Non certo di qualche decreto politico o controllo dall’alto. Si possono tracciare linee di confine tra circoscrizioni locali o statali, ma una città cresce in base a forze che non sono affatto politiche, ignorando linee politiche. Cresce come se si trattasse di un cristallo rispondendo alle forze degli atomi che lo compongono».
Il riconoscimento dell’esistenza di «Grandi Città» arriva anche dall’Ufficio Federale Censuario quando nell’edizione del 1920 afferma:
«Immediatamente oltre i confini politico-amministrativi di molte città, e collegata ad essa da un sistema di trasporti rapidi, esiste una periferia densamente popolata che fa socialmente de economicamente parte della città stessa, da cui si distingue esclusivamente per l’organizzazione amministrativa di governo».
L’Ufficio Censuario propone anche una Tabella in cui si analizzala popolazione di questo tipo di città, da considerarsi come entità uniche. Come criterio standard fissa l’Ufficio una popolazione del nucleo centrale di oltre 200.000 abitanti e calcola quella dei territori contermini in un raggio di quindici chilometri. Ne emerge che se la popolazione di Boston è di 748.060 persone, l’area metropolitana circostante conta 1.054.260 abitanti, per un totale di 1.801.320. Con l’eccezione di New York, non esiste nessuna altra città con una popolazione tanto grande fuori dai propri confini amministrativi. Questa «popolazione esterna» rappresenta il 121% di Boston vera e propria. E Pittsburgh è l’unico altro centro dove la «popolazione esterna» supera quella del nucleo centrale, ma con una situazione del tutto diversa rispetto a Boston.
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GESTIONE DEL TERRITORIO NELLE CIRCOSCRIZIONI COMUNALI METROPOLITANE
Nell’area metropolitana di Boston pare affermato almeno il principio della pianificazione urbanistica, ma l’azione locale non può certo coprire le questioni evidentemente di scala regionale. Manca un organismo centrale di coordinamento. Sono 23 su un totale di 40 e amministrazioni dotate di una Commissione Urbanistica:
| Arlington | Lexington | Wakefield |
| Belmont | Malden | Waitham |
| Boston | Melrose | Watertown |
| Braintree | Newton | Wellesley |
| Brookline | Quincy | Winchester |
| Cambridge | Reading | Winthrop |
| Dedham | Somerville | Woburn |
| Everett | Stoneham |
Uno dei primi atti ufficiali dell’eletto Sindaco Curley fu di riservare un fondo di 10.000 dollari al Boston City Planning Board, in aggiunta a quello corrente di 7.000. Con queste risorse l’ufficio poteva iniziare il lavoro su un programma organico di piano. Si è incaricato Nelson P. Lewis di New York come consulente per predisporre una Ordinanza di zoning in collaborazione con Arthur C. Comey di Cambridge. Ma soprattutto c’è l’impegno a definire un Metropolitan Planning Board. L’organismo per Boston non può operare sull’area al di fuori dei propri confini e nessun piano può essere efficace se non riguarda l’intero Distretto Metropolitano. Un organismo con queste competenze non deve né replicare il lavoro di quello cittadino né sovrapporsi ad esso. Essi devono invece collaborare sui problemi della città che sono evidentemente di natura metropolitana. Il fatto che gli uffici cittadini siano ben consapevoli di questo limite emerge da una lettera di Charles E. Gibson, Presidente del City Planning Board di Newton, indirizzata al Presidente del Consiglio Servizi di Rete. Testimonia efficacemente la necessità di una riorganizzazione unitaria:
«Il Newton Planning Board, nel proprio lavoro per un piano cittadino di Newton, si scontra coi limiti di aspetti più ampi specie in rapporto ai Trasporti, a causa dell’assenza di una Autorità metropolitana. Newton, è in realtà parte di una vasta metropoli, e il nostro ufficio è consapevole di quanto sia impossibile ragionevolmente affrontare i problemi delle comunicazioni salvo in cooperazione con Boston e le altre circoscrizioni contigue. Saremmo favorevoli alla creazione di qualche organismo di coordinamento di scala metropolitana, e accogliamo con favore la notizia che la Camera di Commercio sta attivandosi per intervenire sulla questione delle principali arterie stradali. Le comunichiamo il nostro grande interesse e attesa per i vostri progetti e disponibilità alla collaborazione»
COSA ACCADE NELLE ALTRE CITTÀ
La nuova concezione di un piano a dimensione «metropolitana» o «regionale» che dir si voglia sta suscitando l’interesse di molte grandi città. È già in corso di studio un Regional Plan for New York and Its Environs sostenuto dalla Russell Sage Foundation. Si tratta probabilmente del più ambizioso studio del genere mai intrapreso. L’area compresa copre porzioni di tre Stati: New York, Connecticut e New Jersey. Per una popolazione di circa 10.000.000 di abitanti. Sinora il lavoro ha riguardato solo l’analisi della situazione e non ancora lo studio di un piano. Gli ambiti in cui si organizza sono:
1. ECONOMIA E PRODUZIONE: Un’analisi delle principali ragioni di esistenza del polo industriale e commerciale, le sue potenzialità e limiti alla crescita futura; indagini sulle attività della popolazione in rapporto alle zone più popolose e loro dinamiche; studio del territorio degli usi dello spazio e del sistema fiscale.
2. ORGANIZZAZONE DEL TERRITORIO: Ricostruzione delle caratteristiche geografiche, topografiche, delle reti ferroviarie, di navigazione, porti, terminal, attrezzature, ponti, traghetti, arterie di grande traffico, verde e ambiti per il tempo libero, edifici pubblici e semipubblici, densità e distribuzione della popolazione presente e residente; mosaico dei piani e principali progetti di trasformazione
3. LEGGI IN MATERIA: Studio delle norme esistenti riguardanti un potenziale piano di area a comprendere porzioni di tre diversi Stati; analisi delle leggi che regolano lo zoning, l’esproprio, l’unificazione della cartografia, diritti di proprietà e accesso a sponde e specchi d’acqua, e altri aspetti che riguardano la pianificazione urbana e del territorio.
4. PROBLEMI SOCIALI E ABITATIVI: Analisi per portare all’attenzione del pianificatore tutto ciò che può avere influenza diretta su welfare e sviluppo umano, abitazioni salubri e un ambiente adeguato alla vita e al lavoro e al tempo libero.
Anche il County Board of Supervisors di Los Angeles ha istituito una Regional Planning Conference in cui sono rappresentate 30 municipalità. Si tratta di un coordinamento del tutto volontario, di iniziativa dell’amministrazione di contea, il cui scopo è:
«Nei grandi centri metropolitani di tutto il paese cresce la consapevolezza dell’interdipendenza delle amministrazioni confinanti che costituiscono la regione urbana. Che si manifesta in modi diversi a seconda dei casi. E di frequente provoca azioni e progetti di fusione amministrativa. O in altri casi forme diverse che nascono però dal medesimo stimolo. Non fa eccezione a tale regola il Los Angeles Metropolitan District. Nel contesto del lavoro di pianificazione della città di Los Angeles, e probabilmente anche di tutte le circoscrizioni confinanti, si è presto compreso che per quanto grande la città che programma il territorio, l’efficacia del piano interferisce comunque coi confini amministrativi. Considerare i problemi in una prospettiva più generale ne evidenzia l’origine in luoghi ben diversi da quelli in cui si manifestano, al di fuori della giurisdizione municipale. Appare ovvio che la loro soluzione dipenda in gran parte della capacità di cooperazione tra le diverse comunità che ne sono affette».
«Spicca tra le altre la questione dei trasporti, sia quelli collettivi ferroviari veloci, sia quelli in grande crescita dei veicoli a motore sulle grandi arterie. Un altro aspetto molto importante è il controllo delle lottizzazioni e urbanizzazioni di terreni che sia a Los Angeles che nell’intera area metropolitana, vengono effettuate in zone agricole. La necessità di unificare e standardizzare le norme in materia si è manifestata da molto tempo. Un terzo aspetto fra i tanti, di primaria importanza, è il problema sanitario dello smaltimento fognario. L’interdipendenza delle varie municipalità da quel punto di vista è evidente e si fa sempre più urgente una risposta».
La City Plan Commission di Detroit ha redatto un piano di parchi e grandi arterie stradali che si estende sulla città di Detroit vera e propria e sulle circoscrizioni confinanti, in particolare per le strade radiali sino ad una distanza di 40 km dal centro. Non esiste alcun organismo amministrativo in grado di farsi carico di questi piani, nonostante la manifestata disponibilità delle varie circoscrizioni a formarne uno.
La Buffalo City Planning Association (ente privato) ha definito un’area oltre i confini urbani da pianificare. Un’entità metropolitana che copre un territorio di circa 520 kmq e che viene considerata «dai margini verso il centro». E che comprende anche la «Frontiera Niagara». L’Associazione mira a far cooperare in modo organizzato Buffalo con le amministrazioni confinanti di varie dimensioni, anche se non si sono ancora fatti passi concreti in questo senso.
In Missouri si è provato ad approvare leggi sulle County plan Commission sovracomunali, ma senza alcun risultato.
La City Plan Commission di St. Louis sta valutando alcuni elementi di piano regionale inseriti in quello cittadino. Ma si tratta di un semplice schema non ufficiale, e mentre alcune delle circoscrizioni minori della contea di St. Louis (di cui la grande città non fa parte) hanno adottato alcuni strumenti urbanistici, non esiste alcuno strumento di governo generale del territorio.
Filadelfia ha deliberato di istituire nel 1913 una propria «Suburban Metropolitan Planning Commission», abolendola però già nel 1915.
Nel 1921 è stata organizzata la Cleveland Metropolitan Planning Commission allo scopo di elaborare un programma di grandi arterie di comunicazione e regole di lottizzazione per l’intera regione urbana. Si tratta di un coordinamento volontario a cui aderiscono quasi tutte le municipalità della Cuyahoga County. Ciascuna amministrazione accetta di sottoporre i propri piani di ampliamento a questa Commissione prima di approvarli formalmente. Il contributo finanziario di ciascuno si calcola proporzionalmente al gettito fiscale locale. Ma poco dopo l’entrata in carica della Commissione metropolitana all’autorità urbanistica della città di Cleveland sono stati negati i fondi per erogare il proprio contributo proporzionale, vista la situazione anche le altre municipalità non l’hanno versato, e l’ente è rimasto privo di finanziamenti. Quindi diciamo che la Metropolitan Commission esiste, ma sinora non è stata messa in grado di operare efficacemente.
Si noterà come, con l’eccezione dei tentativi poi falliti di Filadelfia, non esista di fatto nelle aree menzionate alcun organismo ufficiale di pianificazione metropolitana. Quando qualcosa è stato fatto si tratta di iniziative private o volontarie. Diversa la situazione di Boston. Qui abbiamo un distretto territorialmente definito, organizzazione e norme ufficialmente approvate, e qualche iniziativa di studio e intervento sui problemi a questa scala. Nel caso, l’istituzione di un ufficiale metropolitan board per il distretto, sancita per statuto, pare preferibile al modello di adesione volontaria.
COME SI È SVILUPPATO IL DIBATTITO LOCALE SULLA PIANIFICAZIONE METROPOLITANA
Nel corso degli ultimi diciotto anni si sono susseguiti sette tentativi non riusciti di azione metropolitana per l’area di Boston. Nel marzo 1904, una proposta al Parlamento statale chiedeva una commissione per studiare «un programma sistematico e conveniente di arterie di traffico nel Distretto Metropolitano, e un metodo per la sua attuazione nel caso di disponibilità di fondi». Nel messaggio annuale il Governatore Bates dichiarava urgente la creazione di tale organismo. A causa del fatto che quasi contemporaneamente erano stati destinati al sistema dei parchi 6.000.000 di dollari, e col timore che il medesimo Distretto fosse coinvolto in spese difficili da gestire, indipendentemente dall’urgenza della questione il disegno di legge metropolitano fu rinviato alla sessione successiva della General Court. In seguito un disegno analogo fu predisposto nel 1906 da Governatore dello Stato e Sindaco di Boston, ma senza arrivare ad una forma definitiva. Una risoluzione approvata nel 1907 autorizzava a formare una Commissione Interventi Metropolitani con il compito di:
«Indagare e riferire sull’opportunità di opere pubbliche nell’area metropolitana, e che secondo la sua opinione possano essere di utilità agli abitanti, alle attività economiche, all’ambiente dell’intero distretto. Dovrà valutare la costruzione di un sistema affidabile di reti di comunicazione stradale, il coordinamento di traffico e trasporti, la localizzazione di attrezzature e terminali necessari al distretto».
Membri componenti della Commissione erano: Benjamin N. Johnson, Henry B. Day, Desmond Fitzgerald e Robert S. Peabody. Il rapporto finale presentato nel marzo 1909, è contenuto in un volume di 315 pages, ricco di carte e grafici. Parla di ferrovie e terminali, moli di attracco, piano stradale metropolitano, un centro civico, corsi d’acqua e waterfront della Baia di Boston. La commissione rileva come la questione trasporti superi per importanza tutte le altre a quella scala, e più specificamente la sua efficienza sia un problema di terminali. Spiega trattarsi di uno studio preliminare, proponendo la nomina di una successiva Commissione statale «il cui unico scopo sia sviluppare questa questione trasporti». Riguardo ai mezzi collettivi veloci, non si raggiungono conclusioni definitive, indicando però la Boston Transit Commission oggi abolita) come responsabile allargandone il campo di azione. In materia di comunicazioni interne, la commissione fa proprio lo studio stradale di Arthur A. Shurtieff, e le sue raccomandazioni per l’intero Distretto. Si raccomanda inoltre:
«Di assumere una veduta ampia degli scopi dell’azione, e un migliore coordinamento delle competenze, soprattutto in senso economico, un tipo di organizzazione simile a quello dei consigli amministrativi per i sistemi idrici e fognari, costituendo un nuovo consiglio metropolitano, e assorbendo non solo alcune competenze dei citati organismi ma anche quelle stradali dell’intero distretto».
Il Parlamento statale nel 1909 secondo le linee di queste raccomandazioni approvava il Chapter 113, Resolves of 1909. Fondendo Board of Railroads, Board of Harbor and Land, Boston Transit Commission e Metropolitan Park Commission in un unico organismo congiunto, e scegliendo alcune linee prioritarie di azione e intervento urgente. In materia di comunicazioni stradali si riteneva di proseguire le linee già precedentemente individuate dalla commissione tematica raccomandando che:
«l’intero oggetto di indagine, supervisione, decisione sul sistema di strade metropolitane venga delegato a un consiglio stabile, con adeguata autorità, e tempo per il proprio lavoro di studio e restituzione. Non appare saggio però creare un organismo nuovo. Raccomandiamo quindi di delegare la materia a comitati già esistenti a livello statale o metropolitano, eventualmente unendone due o più o sommando componenti di tali comitati».
Il disegno di legge a sostegno di queste linee stabiliva che si dovesse redigere un piano per individuare le arterie esistenti di rango metropolitano, un indice di interventi su queste arterie ed elenco di eventuali nuove a completare il sistema. Si indicava come soglia per presentarlo il 1912 con l’obiettivo di:
«provvedere un sistema di arterie metropolitane, attraverso una legge istitutiva di un Metropolitan Highway Board permanente, con autorità di proseguire studi indagini e redazione di progetti individuati come necessari, stabilendo priorità, curandone l’attuazione, gestendo risorse finanziarie e strutture tecniche, con riferimento alle amministrazioni di tutto il distretto; che non dovranno intraprendere altre azioni sulle stesse strutture se non dopo l’approvazione del Comitato».
Il parlamento statale nel 1911 proseguiva il lavoro di indagine e approvava il Chapter 84, Resolves of 1911, autorizzando la formazione di una Metropolitan Plan Commission, per studiare un programma stradale e riferire entro il 1912 sulla sua fattibilità e altre indicazioni attuative. Si descriveva questo piano metropolitano come «di coordinamento dello sviluppo urbano». Erano nominati membri i signori Edward A. Filene, J. R. Coolidge Jr., e John Nolen, i quali decisamente indicavano i ruoli della Commissione:
1. raccogliere dati per il piano metropolitano attraverso una continua consultazione con le autorità locali, di cui utilizzare le analisi integrate con indagini specifiche proprie.
2. definire periodicamente pubblicazioni in cui si definivano i problemi del distretto e le prospettive future di strade, altre linee di trasporto, attrezzature adeguatamente coordinate; spazi per edifici pubblici e verde, a servizio delle comunità del distretto, sia in relazione all’intera area che alle singole circoscrizioni.
3. studiare tematiche sinora trascurate da altri organismi tecnico-amministrativi, come i metodi per prevenire la congestione da traffico o il sovraffollamento, la sicurezza antincendio, una migliore distribuzione di funzioni e edifici a scopo residenziale, produttivo, di servizio e attrezzature, un migliore coordinamento dei trasporti, un efficiente finanziamento e valutazione dei costi delle opere pubbliche.
4. esaminare tutti i progetti pubblici prima dell’autorizzazione finale, con diritto di approvarli o respingerli e chiederne una revisione entro un anno.
Si arrivò nel 1912 all’idea di «allargare i poteri dell’ente» ma secondo il parere dello House Committee on Ways and Means quella legge «non doveva passare» e così fu. Nel 1914 si autorizzò la Public Service Commission a intraprendere un nuovo studio sulle ferrotranvie urbane all’interno del Distretto Metropolitano, e presentare conclusioni nel 1915 Legislature. Rapporto pervenuto al parlamento statale.
Nel 1915 il Sindaco Curley chiedeva di istituire una commissione di studio su un aspetto metropolitano chiave come «il tema complessivo dei terminali di trasporto merci. Il Governatore Walsh si dichiarava favorevole in un messaggio al parlamento statale, dove si affermava che già lo scomparso John N. Cole, sotto la direzione del Sindaco Curley, aveva svolto uno studio approfondito che poteva essere ulteriormente sviluppato da una Commissione ufficiale. Si approvava così una risoluzione per la nomina di una «Terminal Commission» che presentò le proprie conclusioni nel 1916. Con un piano completo di riordino delle attrezzature terminali merci. Piano che veniva consegnato alla General Court. Dopo sei anni, nel 1922, si arrivò all’iniziativa della Camera di Commercio di Boston per il presente studio a cura del Department of Public Utilities.
LA CRESCITA DEL PROBLEMA
Vale la pena notare come dal 1904 in cui si manifestò per prima la questione del distretto metropolitano, siano passati diciotto anno. All’epoca nello Stato circolavano 3.772 automobili,che oggi sono diventate 450.000. La popolazione dell’area è cresciuta del 30,6% da 1.269.682 abitanti a 1.658.936. La quantità di passeggeri paganti trasportati dalla Boston Elevated Railway è cresciuta del 36,6%, da 241.681.945 a 337.552.080. È evidente come i problemi dell’area, già urgenti nel 1904, oggi hanno raggiunto un livello davvero allarmante. L’area metropolitana di Boston non può permettersi di proseguire altri diciotto anni senza alcun programma di scala adeguata in materia di trasporti. Impossibile ignorare il fatto che ogni parte del distretto fa riferimento alle altre i cui interessi sono inseparabili. Deve esistere un’autorità stabile di progettazione e attuazione metropolitana.
L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA METROPOLITANO
Tutti gli studi sviluppati in passato, come quello della Metropolitan Improvements Commission, non hanno avuto seguito perché effettuati da enti temporanei che li conferivano poi al parlamento statale e alle sue varie commissioni di solito interessate a tutt’altro. Il destino di queste cose era «conferimento alla General Court» che non le considerava. Perché non esisteva un’autorità permanente di progetto e attuazione. Mentre tutti i progressi e realizzazioni in materia di parchi metropolitani reti idriche e fognarie si dovevano proprio a enti stabili in grado di sviluppare progetti di propria competenza. Queste realizzazioni, che oggi vedono gli enti accorpati alla Metropolitan District Commission, indicano un metodo di gestione dei problemi metropolitani.
La situazione attuale vede due questioni particolarmente urgenti: in primo luogo istituire una commissione metropolitana dotata di tutte le competenze tecniche e amministrative per sfruttare il materiale accumulato dalle autorità statali e locali in materia di parchi urbanistica, a Boston e in altre circoscrizioni, e redigere un Piano per la Grande Boston. Non importa molto decidere se la commissione debba essere composta da tre, cinque, o sette persone, o se i componenti debbano essere nominati dal Governatore, o anche espressione per esempio della città di Boston: la cosa importante è che esista un ente permanente a cui le città dell’area possano fare riferimento per le proprie politiche di trasporti e altri progetti. I Presidenti delle varie commissioni tematiche del Lavori Pubblici, Servizi a Rete e Distretto Metropolitano potrebbero essere di diritto membri del Metropolitan Planning Board indipendente.
La seconda urgenza è per un potere di scala metropolitana per progettare e realizzare strade, ponti, e altre strutture, in grado di migliorare la situazione intollerabile del distretto, e si spera anche prevenire il ripetersi di altre situazioni di crisi simili a quelle attuali di Central Square, Cambridge, o dei centri di Arlington, Medford, Maiden e altri. Il potere di realizzazione delle infrastrutture proposte e considerate essenziali per i traporti metropolitani può essere conferito sia all’ente indipendente da istituire che alla District Commission esistente. Meno auspicabile la delega al settore Lavori Pubblici poco adeguato a operare nelle aree urbane e più a investire in quelle marginali meno popolose dello stato.
Titolo originale: Metropolitan planning and development in Boston and its environs – Estratti e traduzione di Fabrizio Bottini
Si veda in questo sito per confronto di prospettive il modo in cui in Italia viene descritto non molti anni dopo il «Nuovo Piano Regolatore di New York»
