Foto: Resettlement Administration, 1938
Per trattare questo tema mi sono stati concessi quindici minuti. Un uovo bollito per quindici minuti è un uovo bello sodo. Anche la mia relazione da quindici minuti dovrà essere altrettanto densa!
Per prima cosa cominciamo a dire che l’urbanistica non è una panacea, non si sostituisce a comportamenti civili. Una cittadinanza informata e attenta può fare di più, anche senza i vantaggi delle regole urbanistiche e edilizie, di quanto non potrà mai fare una cittadinanza apatica con fin traboccanti regolamentazioni statali sulla crescita e le trasformazioni. È ancora l’opinione pubblica, la forza principale che ci spinge e ci stimola.
Salvo là dove problemi locali o pregiudizi riescono temporaneamente ad oscurare e impedire l’esercizio del buon senso, ci sono pochi casi in cui una cittadinanza informata e attenta non possa riconoscere la vitale necessità di munirsi degli strumenti necessari ad agire. E ne esistono parecchi disponibili: di intervento adeguato, di controllo di bilancio, di cooperazione fra vari livelli amministrativi, non ultima naturalmente la possibilità – di solito attraverso la regolamentazione urbanistica e edilizia – di orientare la crescita prevista in modo corretto.
Strumenti disponibili, ma per una amministrazione non basta poterli applicare nella città esistente, o magari allargarli a una fascia esterna di cinque o otto chilometri. Bisogna risalire parecchio nella storia per trovare città e cittadine ben definite. In epoca medievale molte città riuscivano a vivere benissimo all’interno delle proprie mura. Ma i baroni feudali dovevano comunque trarre il proprio sostentamento dalle campagne. Ancor oggi città e area circostante sono interdipendenti. Ma non è tutto. In quanto entità unica, la città e a sua area di interscambio operano nei rapporti complessi dei legami sociali, economici, politici. Non possono permettersi – città e area di riferimento – di trarre vantaggio l’una a scapito dell’altra. Per la reciproca sopravvivenza devono partecipare a un’entità più vasta. Città e territorio oggi possono crescere, o fallire, solo insieme. Quindi devono collaborare. Gli strumenti ci sono. Così come successo con altre recenti innovazioni – risposta a problemi più generali – altri se ne metteranno a punto man mano sorgerà il bisogno. È ora di cominciare a dispiegarli!
Abbiamo imparato molto sull’urbanistica negli ultimi anni. L’insegnamento più vitale è stato capire il rapporto molto forte e concreto che hanno le varie attività a scala statale, di regione vasta, o federale. Le questioni sollevate dal National Resource Committee, dalla TVA, dai vari uffici statali che si occupano di pianificazione, l’hanno evidenziato. Non meno importante, la rete delle relazioni fra città, circoscrizione di contea, stato. E la pianificazione ha un ruolo fondamentale nel determinare se questo sistema di relazioni possa diventare un guazzabuglio, oppure un meccanismo ordinato e operante.
Occorre approfondire le ricerche in campo urbanistico. Allargare il campo di raccolta dei dati economici e territoriali. La base di questi studi devono essere le aree metropolitane, i bacini di scambio economico, le circoscrizioni di contea. Non si devono trarre conclusioni senza mettere nel conto i rapporti fra città e hinterland – circoscrizione di contea e bacino di scambi – e con gli uffici statali e federali le cui attività hanno rapporto con quelle dell’amministrazione cittadina. Ma che fondamento possono avere questi orientamenti generali, che paiono un po’ pronunciamenti divini giù dall’Olimpo? Osserviamo alcune tendenze attorno a noi. L’Ufficio Censimento ci dice che nel 1930 la percentuale urbana della popolazione totale negli Stati Uniti era del 56,2%, contro il 51,4% ne 1920. I dati ci dicono anche che nel decennio 1920-1930 la crescita della popolazione urbana è stata del 27%, contro il 4,7% della popolazione rurale.
Diffusione della città e delle sue attività economiche
Si tratta ad ogni modo di cifre che devono essere disaggregate, per capirne davvero il significato. Dobbiamo ricordare come nel censimento si definisce arbitrariamente “urbana” qualunque circoscrizione amministrativa comunale con più di 2.500 abitanti. Ciò significa che gran parte di questa crescita urbana si deve al raggiungimento di una condizione “urbana” da parte di piccoli insediamenti all’incrocio di due strade, o all’allargamento di circoscrizione a includere la fascia suburbana. Parte della crescita si deve esclusivamente al cambio di definizione. Particolarmente significative le cifre sullo sviluppo delle aree metropolitane. Thompson e Whelpton rilevano che le circoscrizioni rurali interne ad aree metropolitane vedono nel medesimo intervallo 1920-1930 un incremento di popolazione sino al 54,8%, e i centri minori (suburbi, satelliti da 2.500 a 5.000 abitanti) anche del 68,8%. Quindi gli incrementi superiori – una tendenza chiarissima – in realtà non hanno luogo nelle grandi città, ma nelle loro fasce esterne.
Una tendenza alla diffusione urbana destinata a continuare. Gran parte degli interventi di riqualificazione dei quartieri degradati nel cuore delle città riduce le densità edilizie, o converte gli spazi a funzioni non residenziali. Nei programmi di edilizia residenziale che si stanno delineando, direi che gli incrementi nei sobborghi e nei centri satellite delle grandi città superano di parecchio quelli nelle parti dense, con una sproporzione da 100 a 1. Ed è evidente anche la medesima tendenza per le attività produttive.
Lo studio di Craemer sui cambiamenti nella localizzazione dei posti di lavoro del settore manifatturiero lo conferma, ed è eloquente a proposito l’analisi per il Piano Regionale di New York. Una tendenza ancor più evidente in certi ambiti come la chimica di base, la lavorazione del rame, vernici e detergenti, macellazione, lavorazione del legno: di fatto, tutte quelle industrie di una certa dimensione che sono slegate dal mercato strettamente locale, in cui il fattore tempo o servizi ha un’importanza relativa, che richiedono ampie superfici per addetto, che producono odori, rumori, elevato rischio di incendio, che necessitano di edifici particolari, specifica e complessa gestione dei rifiuti, forti consumi d’acqua. Ma si noti anche come queste stesse imprese, nonostante si diffondano all’esterno, continuino a far riferimento alla città.
La maggior parte non si allontana troppo. La disponibilità generalizzata dell’energia elettrica, strade ben mantenute, il trasporto coi camion, il problema delle congestione e le tasse troppo alte, hanno fatto sì che l’industria diventasse più mobile, e interferisse meno con altre funzioni. Ma la città conserva certe capacità magnetiche – certo minori che in passato, e però assai concrete – in ambiti come la possibilità di mantenere relazioni economiche, un mercato di sbocco immediato, tariffe di trasporto vantaggiose, strutture di marketing, settori complementari di servizio, ampia e articolata disponibilità di manodopera. Quindi il movimento assomiglia più a una graduale diffusione che a una dispersione, a uno sparpagliamento. La città è ancora al centro.
Detto in altri termini, la città compatta non c’è più. Aveva iniziato a travolgere i suoi confini già in epoca medievale. E deve diventare oggi più consapevole delle relazioni funzionali col suo hinterland; per dirla come ha fatto il Dr.McKenzie a Ann Arbor, della riorganizzazione funzionale che si sta sviluppando nei rapporti fra le due entità. Alcune funzioni – specie comunicazioni, finanza, management, servizi specializzati commerciali e professionali – si concentrano sempre più nei centri delle “grandi” città; mentre altre, come manifattura, residenza, commercio, tempo libero si diffondono. Ma forse diffusione è un termine troppo gentile per descrivere questo processo. Nel travolgere i propri confini la città si è letteralmente “sdraiata” [actually has “sprawled” n.d.t.]; trasformando la campagna in una cosa brutta a vedersi dal punto di vista estetico, antieconomica da quello della domanda di servizi, di dubbio valore sociale nelle forme attuali. C’è stata una fortissima spinta, ma priva di governo!
Se volessimo ricostruire l’influenza delle forme di trasporto su questa diffusione sull’arco delle ultime generazioni, troviamo per prima cosa la ferrovia. In fondo ha svolto un ruolo positivo. Dal 1830, quando la B&O aprì il suo servizio fra Baltimora e Ellicot City, e poi per i 75 anni successivi di invasione dei treni nelle campagne, ha mantenuto una struttura; ha mantenuto distanze; non consentiva trasformazioni delle aree adiacenti; realizzava ponti e sottopassi per uomini e animali (se glie lo si imponeva); ha contribuito allo sviluppo delle aree interne. Ha contribuito alla crescita delle nostre città e cittadine, ha concentrato attività industriali e sviluppo residenziale, ma in genere ha conservato intatte le campagne. Poi è arrivata l’automobile, e tutte quelle ottime strade, con indiscutibili vantaggi per la mobilità di tutto quanto da un momento all’altro ha cominciato a sparpagliarsi, dalla città verso le campagne.
L’auto ha fatto tanto bene, ma anche tanto male! Il paese, confuso, è stato preso alla sprovvista. Sinora non siamo stati in grado controllare questa idra mostruosa a tante teste, strumento di morte e distruzione. Il triennio 1923-1925 segue di molto l’epoca in cui Oscar Wilde si comprava une delle prime Winton e ci faceva una delle sue ironiche battute. In quella prima era del trasporto moderno già si vedevano i primi segnali della motorizzazione. Ma le vittime dell’automobile crescono, sino al punto in cui ne 1936 ci sono stati 38.000 morti così: un incremento del 94% rispetto al triennio 1923-1925. Insieme alla morte, nella campagna dalla città arriva poi anche lo slum. Solo oggi, coi nostri deboli tentativi di controllare le trasformazioni edilizie delle fasce stradali laterali, siamo riusciti a dare qualche idea di orientamento a questa evoluzione casuale, qualche strumento per tutelare la campagna dal degrado estetico ed economico.
Mi preme sottolineare che per programmare stabilità economica e vantaggi sociali per tutto ciò che deriva dalla città, si deve partire dal uno studio che comprenda sia le condizioni interne alla città, sia quelle esterne. Per dare il necessario orientamento dobbiamo conoscere le tendenze, e le condizioni territoriali ed economiche entro cui si sviluppano. La matassa cittadina si è dipanata, e i suoi fili si sono diffusi nelle campagne. Pensiamo all’urbanistica. Gran parte dei centri maggiori, con oltre 50.000 abitanti, ha nei propri bacini di riferimento una serie di cittadine minori che guardano al centro alla ricerca di leadership e orientamento. È importante per la stessa vitalità dei centri maggiori che le comunità minori e le fasce ancora rurali circostanti facciano un uso saggio del proprio territorio. Gli interessi particolari di un’area – che siano agricoli, estrattivi, produttivi, turistici – devono trovare posto in tutte le scelte di piano della “grande” città. Che deve tenere al benessere dei suoi satelliti come se fosse una gallina coi suoi pulcini!
Dentro la città si può far molto in termini di interventi correttivi, trasformazioni per adeguare l’edificato alla vita moderna. Al di fuori della grande città, oltre la fascia immediata delle periferie, ci sono vaste superfici di campagna, in molti casi intatte salvo quelle discutibilmente trasformate fasce stradali. Dominano le attività rurali, ritmi tranquilli e sereni. Ma da un momento all’altro tutto questo può trasformarsi di colpo in dilaganti lottizzazioni residenziali, brutti capannoni, boschi distrutti. Trasformazioni mal concepite e mal governate possono in poco tempo devastare una campagna.
Città e territorio si incontrano, ogni giorno
C’è l’occasione, c’è la necessità, di dare orientamenti. Si sta verificando un processo di diffusione, destinato molto probabilmente a proseguire. Sono stati fatti dei calcoli approssimativi secondo i quali per far scendere la disoccupazione ai livelli del 1929, la produzione di beni e servizi deve superare del 20% quella del 1929. Ciò in un momento di ordine economico. Dato che queste cose stanno avvenendo, come confermano alcuni segnali, città e campagna si devono preparare, a crescere e trasformarsi. Collaborando, è possibile dare una giusta direzione alle trasformazioni territoriali.
Facciamo qualche esempio concreto. La città condiziona in molti modi l’organizzazione territoriale dei centri minori e delle campagne circostanti. Da un lato, essa è un mercato vicino per i prodotti agricoli, e offre posti di lavoro agli abitanti del contado. D’altro canto, anche gli abitanti della città vanno verso la zona rurale, a cercarci case, verde, caccia e pesca, si preleva acqua, energia, si acquistano terreni per seconde case. Si tratta di interrelazioni che sono l’oggetto dell’urbanistica. Sono quanto rende più o meno saggio l’uso del territorio. Per esempio, una nuova strada realizzata dall’amministrazione di contea può trasformare a campagna specializzandola in area di produzione latticini, aprendo anche nuove possibilità residenziali alla popolazione urbana. Quindi la strada indica un orientamento delle relazioni città-campagna. La stessa cosa deve essere per la progettazione della strada, le regole di trasformazione urbanistica, i rapporti fra ciò ch succede in città e in campagna. È un’occasione e una necessità, di operare insieme.
Facciamo un altro esempio: l’urbanistica dei sobborghi. Occorre avvertire i cittadini riguardo ai pericoli di un uso incontrollato dello spazio suburbano. Una città di 100.000 abitanti, che occupa una superficie più o meno di 35 kmq, dovrebbe interessarsi attivamente del proprio bacino di scambi, e temere parecchio tutte le trasformazioni che possono avvenire entro un raggio di 20-35 km dai margini urbani. Un rapporto (ancora inedito) sull’area Baltimora-Washington-Annapolis al quale hanno cooperato molti uffici e agenzie di piano, rende molto chiaro il problema dell’uso del territorio in quella regione. Il rapporto sottolinea come siano in molti i cittadini che si sono trasferiti in cerca di un rapporto diretto con la campagna, più o meno aperta. Ma è probabile che continuando così l’edificazione finirà per saturare gli spazi fra gli insediamenti attuali, con una copertura continua e soffocante che annulla lo scopo originario dei sobborghi. E al processo di densificazione se ne accompagna di solito un altro di ulteriore dispersione, con nuclei troppo piccoli per avere adeguati servizi. In definitiva, si avverte il bisogno di orientare ciascun intervento in modo ordinato e adeguato. Avendo il sostegno dell’opinione pubblica per questo tipo di piani, si possono anche eventualmente elaborare strumenti, se già non ci sono.
Per gli americani oggi la questione più importante è il controllo nell’uso degli spazi aperti. Fortunatamente si sta facendo molto in questo senso sia a livello nazionale, che di grandi regioni, che statale. Il termine “erosione” è diventato di uso comune, e la “deforestazione” lo sa qualunque pubblico cinematografico, che si tratta del cattivo della storia. Quindi ci sarà un sostegno favorevole alle correnti azioni pubbliche per contrastare su larga scala erosione, deforestazione, spreco di suolo agricolo. Credo che gli americani abbiano l’intelligenza, la perseveranza, l’energia necessaria a conservare le risorse naturali e impedirne lo spreco a danno delle generazioni future.
E la comunità degli urbanisti deve cercare questo sostegno per una serie di altre azioni. Molti dei nostri problemi hanno dimensioni e complessità tali da richiedere un fronte compatto per essere risolti. Lavoriamo sulle interrelazioni perché è così che si compone e organizza la nostra società. Per questo motivo ho aspettato tanto ad esprimermi direttamente su questo argomento “Dove si incontrano città e territorio”. Ho cercato di spiegare come in realtà non esista una divisione netta, come sia quasi impossibile, e comunque futile, affermare cose come: “Fin qui si opera; ma qui ci si deve fermare”. Le interrelazioni sono troppe e troppo complesse, per fare una distinzione tanto semplice.
Però i problemi bisogna affrontarli. Ci deve essere una specie di bastione da cui lanciare l’attacco. La città per propria necessità è interessata al territorio; anche il territorio a sua volta ha interesse verso la città. Dal punto di vista amministrativo la stessa città può confinare con diverse circoscrizioni di contea ed essere egualmente interessata a ciascun territorio. È il tipo di questioni che ha affrontato la Planning Commission dello Stato del Tennessee quando ha iniziato a costruire un quadro generale per affrontare il problema. E alla fine il metodo che ha adottato pare il più logico per aggredire il problema. Sono state istituite commissioni di contea per la pianificazione regionale, là dove esistono le principali città, come la contea di Shelby (con Memphis) o quella di Hamilton (con Chattanooga). Un’altra commissione è stata istituita nella zona nord-orientale dello stato a coprire varie circoscrizioni di contea e bacini di scambio di centri minori; e un’altra ancora per l’area della capitale statale, Nashville.
Queste commissioni rispondono alla State Planning Commission, la quale a sua volta collabora con in National Resources Commitee. Una struttura che riconosce le vitali relazioni esistenti tra i poli urbani e i loro bacini di riferimento, a volte estesi anche su diverse circoscrizioni di contea. Il concetto di area di scambio è molto valido per la pianificazione, fosse anche solo perché sottolinea quanto la città non sia un’entità a sé, ma il nucleo funzionale di una regione policentrica. Il concetto così porta a comprendere meglio la città stessa e a considerare più intelligentemente i suoi problemi.
Quanto ho descritto mi pare, come ho detto, logico. Ai più cavillosi, appassionati di classificazioni e ruoli precisi, si tratta forse di un tipo di organizzazione che porta a parecchi conflitti. Secondo me anche questo fa parte delle sue virtù. Se i conflitti emergono espliciti, si possono appianare. Quando una città e il suo territorio o bacino di scambio entrano in collisione, è il segno che devono cooperare. C’è bisogno di risolvere un problema di interrelazione. Se l’uno agisce senza l’altro magari può anche arrivare a qualche forma di controllo, a dare degli orientamenti di piano. Ma si deve agire di concerto per avere benefici comuni. Esistono delle circoscrizioni e amministrazioni di contea, e dobbiamo operare tenendone conto. Dobbiamo in qualche modo adattarci alla situazione esistente, al quadro generale, per agire. Non si può pianificare in modo efficace agendo nel vuoto. E dove si incontrano, città e territorio? Ovunque!
Intervento di Earle S. Draper, Direttore per la Pianificazione Territoriale e la Casa, Tennessee Valley Authority; estratto da :New Horizons in Planning – Proceedings of the National Planning Conference, Detroit, Michigan, 1-3 giugno 1937; Chicago, American Society of Planning Officials, 1937; Titolo originale: Where City and County Meet – traduzione di Fabrizio Bottini
