Now is the winter of our discontent
Made glorious summer by this sun …
Now are our brows bound with victorious wreaths;
Our bruised arms hung up for monuments
[William Shakespeare; Richard III]

1. Vent’anni dopo

Il relatore di maggioranza Mariano Rumor, giovane deputato democristiano di Vicenza, conclude la seduta alla Camera del 17 febbraio 1949 con una involontaria citazione shakespeariana. Parla di un inverno ormai trascorso, e della necessità per l’Italia – maggioranza e opposizione – di rimboccare le maniche e ricostruire il Paese, il suo tessuto sociale e insieme degli spazi fisici destinati a fargli da struttura e cornice. La legge in discussione è da tempo nota, ai parlamentari e a buona parte dell’opinione pubblica: si tratta dei Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori¹, che il ministro del Lavoro Amintore Fanfani ha presentato, difeso e sostenuto per più di un anno, con tutta la forza del suo crescente peso politico, nella Democrazia Cristiana e nel governo.

Circa due settimane più tardi, la legge n. 43, meglio conosciuta come Fanfani-Case, è approvata definitivamente, e pochi mesi dopo la shakespeariana “gloriosa estate” si apre con i primi cantieri: 18 alloggi per un investimento di 36 milioni a Colleferro, nei pressi di Roma²: un vero record, per un programma che la critica dell’opposizione di sinistra aveva accusato di essere un «carrozzone democristiano», più adatto a gonfiare apparati di sottogoverno che ad alleviare disoccupazione e bisogno di case popolari. Questa rapidità, inattesa dai più, trova però spiegazione plausibile in un complesso intreccio di fattori: il piano non è – o non è solo – quello che il Partito Comunista aveva chiamato nel periodo del dibattito parlamentare l’«incredibile parto della fantasia dei prof. Fanfani»³, ma il risultato di un intreccio complesso, le cui varie radici sono da ricercarsi nella recente storia italiana, e in alcune biografie, culturali e politiche, singole e collettive. Nei paragrafi introduttivi che seguono, tenteremo di ricostruire alcune linee di questo intreccio.

Quasi vent’anni prima dell’approvazione della legge, nella primavera del 1930, un gruppo di studenti di economia dell’Università Cattolica di Milano inizia a sperimentare un metodo di ricerca che coniuga virtuosamente carità cristiana e rigore scientifico. Coordinati da un assistente poco più anziano di loro, i giovani visitano le abitazioni dei poveri assistiti dall’opera San Vincenzo De’ Paoli, e oltre ad offrire aiuto chiedono informazioni sulla famiglia, il reddito, la salute, lo stato dell’abitazione, l’affollamento. E’ un’indagine questionaria accurata, e i dati raccolti ed elaborati saranno presentati l’anno successivo come relazione al Congresso internazionale di demografia di Roma. Il relatore è l’appena ventitreenne assistente della Cattolica che aveva coordinato la ricerca: Amintore Fanfani. I risultati dello studio non sono certo sorprendenti (come del resto il metodo, che nel caso milanese riprende quelli delle inchieste a cavallo tra i due secoli del Comune e della Società Umanitaria), sottolineando la stretta connessione fra reddito basso e precario, condizioni dell’alloggio, stato di salute dei componenti la famiglia. Un insieme di condizioni destinato fatalmente a peggiorare, dato che l’una causa di disagio interagisce con l’altra. Che fare? Il giovane Fanfani non vuole né può esprimersi in termini di progetto, ma comunque sottolinea che «causa precipua dell’affollamento è la miseria, la quale deriva dalla sproporzione fra entrate familiari – sia pure integrate dal periodico soccorso delle Opere di Carità – ed uscite, sulle quali non poco gravano la pigione di casa e le malattie»⁴.

Nello stesso modo in cui, a cavallo tra i due secoli, le inchieste sociali sulle condizioni della classe operaia inurbata avevano innescato un circolo virtuoso con il pensiero riformista e nuovi approcci tecnici all’edilizia e all’urbanistica, negli anni Trenta il dibattito sul tema della casa popolare e le politiche sociali inizia – se mi si consente il gioco di parole – ad “entrare a regime”. Nel senso che, rispetto ai primi passi istituzionali della legge Luzzatti e al quasi immediato freno imposto dalla prima guerra mondiale, iniziano ora in termini di ordinaria amministrazione (per problemi ancora straordinari, dal punto di vista qualitativo e soprattutto quantitativo) l’approccio pubblico in termini di progetto, e la ricerca scientifica e sperimentazione, al tema della casa popolare. In estrema sintesi, si sviluppa in questo periodo, sia il sostegno a professionisti e ricercatori interessati al problema, sia l’azione degli Istituti case popolari, soprattutto nelle grandi città. Anche se la produzione materiale di case è ben al di sotto del fabbisogno (tendenziale e pregresso), si instaura comunque un circolo virtuoso tra la nuova cultura degli architetti e l’azione degli Istituti, presieduti spesso da personalità di grande rilievo politico e culturale, come Giuseppe Gorla a Milano, o Alberto Calza Bini a Roma. Sarà proprio Calza Bini, dopo l’approvazione del Testo Unico sull’edilizia popolare del 1938, a proporre una sostanziale innovazione nel settore, considerando «ormai maturo l’intervento delle classi lavoratrici e dei datori di lavoro per il finanziamento della casa popolare»⁵. E’, in nuce, il principio alla base del Piano INA-Casa, di concorso misto al finanziamento dell’edilizia sovvenzionata, a cui contribuiscono in parte gli stessi beneficiari. In più Gino Miniati, membro della corporazione edile e del Consiglio Nazionale delle Corporazioni, avanza nel 1939 la proposta di creare un ente finanziato dall’Infsp, dall’Istituto delle assicurazioni contro gli infortuni, dall’INA, dalla Federazione delle casse mutue e possibilmente dallo Stato, con i contributi obbligatori di lavoratori e industriali, per realizzare case da cedere in ammortamento agli operai. E’ di fatto l’antenato diretto del futuro piano INA-Casa⁶.

Pochi anni dopo, è l’ormai affermato professor Amintore Fanfani, a tornare con un approccio scientifico-solidaristico sul tema del circuito povertà/abitazione/solidarietà/ruolo dell’attore pubblico. Nel 1942, pubblica un pamphlet di riflessioni sul problema della povertà, dove lo spirito di carità è integrato da robuste dosi di osservazione sistematica e spirito pratico. Emerge la centralità della questione abitativa come momento di affermazione istituzionale della famiglia, potenziale spazio di fede e solidarietà, pronto però a trasformarsi in focolaio di malattie fisiche e sociali, quando la miseria irrompe nella vita quotidiana. Ora, il professor Fanfani sembra avere pochi dubbi sulle linee guida di un progetto di intervento. La carità cristiana sarà sempre, e comunque, alla base di qualunque azione, ma un ruolo di amplificatore, qualitativo e quantitativo, può essere svolto da grandi piani di investimento pubblico sul reddito, la salute, la casa: «Quando osservo le belle case moderne tutte dotate di servizi meravigliosi, spesso doppi e tripli … vedo in ciò un progresso che mi piacerebbe universalizzato; ma non posso restare dal domandarmi se chi ha pensato tanto bene ai propri comodi ha anche in parte provveduto … alle necessità di chi non ha casa»⁷.

Nell’Italia appena uscita dalla guerra, con equilibri politici ancora in parte da definirsi, un ulteriore contributo – di segno largamente opposto – alla questione, emerge dal Convegno nazionale per la ricostruzione edilizia, che si tiene a Milano nell’estate del 1945. Il tema della casa popolare è, come previsto, al centro del dibattito data la vera e propria situazione di emergenza. Emergenza complessa, somma di molteplici fattori: carenza di vani pregressa; disorganizzazione e arretratezza del settore edilizio, più artigianale che industriale; corrispondente arretratezza delle industrie correlate; stasi della produzione; edifici distrutti dai bombardamenti; problemi di risarcimento dei danni di guerra; carenza di materie prime; crisi economica⁸. Un piano di edilizia sociale dovrebbe programmare la costruzione di 18.000.000 di vani, ma ciò sarà possibile solo all’interno di un piano economico, urbanistico e in definitiva di una radicale svolta politica, sulla questione dei suoli, o della politica industriale.

Piero Bottoni, in una relazione che riprende i temi di un suo opuscolo pubblicato per i tipi Görlich, presenta un piano per dare La casa a chi lavora, superando la logica degli Istituti delle case popolari di epoca fascista, in un quadro di nazionalizzazione e collettivizzazione: «la situazione del lavoratore nei confronti della sua abitazione deve oggi evolversi nello stesso senso in cui si va evolvendo la condizione del suo salario nei confronti dell’organismo del lavoro. Ma come i lavoratori tendono a diventare compartecipi degli utili, ma non comproprietari delle aziende nazionalizzate, così essi devono divenire utenti, ma non proprietari delle case socializzate»⁹. Dal punto di vista economico, il piano dovrebbe poggiare su un Istituto di Assicurazione Sociale per la Casa, a partire da un fondo costituito con l’apporto di beni immobili (edifici di Istituti case popolari ecc.) e capitali (contributi straordinari dello Stato, degli enti assicurativi, delle imprese). Ogni lavoratore vedrebbe costituita una assicurazione per la casa, con un contributo analogo a quella per gli infortuni. Organizzativamente, la struttura dovrebbe basarsi su una Entità centrale gestore dei fondi, e su strutture tecniche decentrate per la progettazione e realizzazione delle case, eventualmente affidata agli Istituti case popolari, e in un primo tempo anche – eventualmente – delle imprese nel caso di abitazioni per i propri dipendenti. Tutte le costruzioni resterebbero, però, di proprietà dell’Istituto Nazionale per la Casa.

Oltre la questione edilizia, emerge anche quella urbanistica, in particolare per l’acquisizione delle aree. Francesco Vito, economista cattolico, maestro e collega all’Università di Amintore Fanfani, interviene sul tema della demanializzazione delle aree fabbricabili. Il suo ragionamento tende a porre in termini complessi la questione, in netto dissenso con alcune ipotesi “di sinistra”. Contrario alla demanializzazione, si propone come possibile mediatore verso le posizioni più radicalmente liberiste: «la demanializzazione di tutte le aree fabbricabili deve essere eliminata, anzi deve al più presto essere assicurato il pubblico che a piani di questo genere non si vuole pensare, d’altra parte … Io vorrei invitare i sostenitori dell’iniziativa privata … a non voler irrigidirsi nella loro posizione, ed a voler riconoscere la necessità dell’orientamento sociale»¹⁰.

Quelli che abbiamo descritto sinora sono, a ben vedere, solo filoni di ricerca, progetto, vaga intenzionalità. Ma quali linee operative avrà, questo progetto? La risposta arriva, ancora una volta, a fine inverno: il 18 aprile 1948 la Democrazia Cristiana ottiene la maggioranza assoluta.

Amintore Fanfani è confermato ministro del Lavoro nel terzo governo De Gasperi, e appare chiaro da subito che la sua sarà una gestione fortemente caratterizzata dall’approccio alle questioni sociali nel senso progressista che, pur in contrapposizione con le sinistre, durante la campagna elettorale era stato uno dei cavalli di battaglia del partito¹¹. Fanfani lancia «non una politica del lavoro di ampio respiro, … ma perlomeno una iniziativa concreta: un piano per la costruzione di case per i lavoratori»¹². Che il suo programma fosse maturo da tempo è testimoniato dal fatto che a poche settimane dalla vittoria elettorale si avviano l’iter parlamentare e il dibattito pubblico su quello che è già, se non il più importante, sicuramente il più visibile dei progetti governativi.

Fa fede, della straordinaria visibilità del Piano incremento occupazione, la quantità e qualità degli interventi favorevoli, contrari o critici, che ne accompagna punto per punto il percorso istituzionale, e che proseguiranno a lungo anche a programma avviato.

Nella seduta del 12 luglio alla Camera Fanfani presenta il suo disegno di legge. Un programma settennale in cui si legano una tendenziale politica di piena occupazione, interventi tesi ad alleviare la crisi degli alloggi, e contemporaneamente a rivitalizzare per un certo periodo e con continuità l’intero sistema economico nazionale. Da qui la scelta del settore edilizio e della casa popolare, in cui si intrecciano numerosi interessi e problemi. Il finanziamento avverrà attraverso il risparmio obbligato dei lavoratori, ai quali verranno forniti in cambio dei buoni-casa. Le previsioni di realizzazione sono di 1.250.000 vani nel settennio. Le abitazioni saranno assegnate in proprietà ai lavoratori estratti a sorte. Dato che solo una piccola parte dei lavoratori beneficerà dell’alloggio, si prevede allo scadere del settennio un piano venticinquennale di restituzione dei buoni-casa ai non assegnatari. A rimarcare l’approccio di “massima visibilità”, all’articolo 10 il disegno di legge recita «Le estrazioni avranno luogo … nella ricorrenza della festa del lavoro. La consegna degli alloggi avverrà normalmente nella ricorrenza della festa della Repubblica»¹³.

Sulla vera o presunta giustizia distributiva del criterio di sorteggio, si focalizza il dibattito in Commissione, con il relatore di maggioranza Mariano Rumor decisamente favorevole, contrapposto al relatore di minoranza, Giuseppe Di Vittorio. Oltre alcune questioni relativamente marginali, vero oggetto del contendere sono le forme di finanziamento e, appunto, i criteri di assegnazione. L’opposizione – che pure non mette in discussione l’utilità del piano – ritiene che debbano essere cercate fonti di finanziamento alternative, e soprattutto che all’assegnazione per sorteggio si sostituisca un criterio di valutazione obiettivo «secondo criteri valutativi delle condizioni del bisogno familiare»¹⁴. L’emendamento viene respinto e la maggioranza, per ora, mantiene il criterio del sorteggio. O, come commentano alcuni, della “lotteria”.

Solo nel passaggio al Senato, il dicembre 1948, sarà abolita la logica del sorteggio, e si ridurrà al 50% la quota degli alloggi da assegnare in proprietà. I criteri di preferenza e la relativa formazione delle graduatorie, sono rinviati al regolamento di attuazione¹⁵.

Parallelamente all’iter istituzionale si sviluppa un dibattito pubblico, con larga prevalenza – è il caso di notare – delle opinioni positive su quelle più negative. Favorevole naturalmente il mondo vicino alla Democrazia Cristiana, come emerge da un articolo di contributo tecnico alla legge, pubblicato da Operare, rivista dei quadri dirigenti e imprenditoriali cattolici. Dopo l’abituale (di questi tempi) dissertazione sull’immensa distanza che separa il piano collettivista da quello delle società di libero mercato, l’autore ipotizza almeno due linee su cui è possibile apportare miglioramenti al programma. La prima è un percorso esterno, ovvero l’inserimento in un più vasto programma di rilancio industriale, a partire dalle industrie più connesse all’edilizia. La seconda serie di modifiche, riguarda punti specifici, tra cui spicca «iniziare la costruzione delle case prima della raccolta dei contributi, per creare in anticipo una atmosfera di maggior consenso e fiducia»¹⁶. Ancora una volta, emerge la questione dell’immagine, del consenso, del forte ruolo di azione dimostrativa già assunto dal Piano anche in fase di elaborazione. Emerge, anche e implicitamente, l’inadeguatezza del programma ad avviare davvero a soluzione i problemi: questo tipo di intervento indica anche al pubblico una modalità di azione, ma deve sommarsi ad altre politiche di più ampio respiro. In particolare la scelta dell’assegnazione delle case in proprietà sarebbe incompatibile sia con l’entità dei problemi, sia con l’urgenza dei tempi di soluzione. Dunque bene il Piano Fanfani, ma «non si devono ad oggi escludere altre forme di intervento statale dirette ad affrontare il problema della casa con visione realistica e con mezzi adeguati»¹⁷.

Altre critiche “costruttive” al Piano, si soffermano sulla questione del consenso. Ci si chiede quale possa essere la reazione di un lavoratore che vede il proprio magro salario sottoposto ad un prelievo forzoso, con la prospettiva nel migliore dei casi «di riscuoterne il cumulo forsanche a sessantatre anni o dal miraggio di diventare, tra sessantatre e settanta anni, proprietario d’un ignoto alloggio a Girgenti mentr’egli vive a Torino»¹⁸. Continuerà, questo lavoratore, a sostenere il governo? Contribuirà questo approccio a creare un clima di fiducia e ottimismo? Forse sarebbe meglio lasciare decisamente la costruzione di case all’iniziativa privata, con un risparmio non più forzoso ma volontario, tenendo conto anche del fatto che alla nuova occupazione creata dalle trattenute, si contrapporrebbe comunque la nuova disoccupazione generata dalla conseguente contrazione dei consumi¹⁹. In definitiva «non è col Piano Fanfani che viene risolta la suprema esigenza postulata da milioni e milioni di italiani, che anelano quattro mura proprie per sottrarsi a speculazioni ignobili e ritrovare la pace e la serenità domestica»²⁰, ma attraverso un intervento dello Stato che metta in condizione la libera impresa e il libero risparmio di realizzare abitazioni a prezzo accessibile. In conclusione «ognuno dovrebbe sentire la dignità e l’orgoglio di provvedere alla costruzione della propria casa … senza pretendere di aspettare interventi governativi, che applicati alla generalità sarebbero disastrosi per le finanze dello Stato»²¹.

Completamente schierato a favore il mondo cattolico, in particolare la componente legata all’Università Cattolica. Padre Agostino Gemelli sottolinea la continuità tra le riflessioni di Fanfani sui problemi dei poveri, e l’azione del Piano, invitando tutti a pregare per la sua riuscita. Francesco Vito dà un sostegno totale, presentando il piano in tutti i suoi aspetti e soffermandosi sul legame tra edilizia e altri settori in veste di rilancio economico generale. Riprende, anche la questione delle aree, stavolta con un tono meno pacato, rispetto a quello usato al Convegno per la ricostruzione edilizia. Ricordando quel dibattito aggiunge anche di aver dichiarato che «piuttosto che baloccarsi con progetti utopistici, meglio valeva affrontare subito il problema, incoraggiando in tutti i modi le costruzioni»²², eventualmente secondo le modalità del Piano Fanfani.

Decisamente critico, invece il giudizio di un economista come il De Maria, che coglie in pieno la caratteristica “strutturale” di quanto altri commentatori indicano, al massimo, come lacune o imperfezioni del piano. De Maria si unisce allo – sparuto – coro di chi vorrebbe le risorse pubbliche indirizzate verso settori forse meno visibili, ma più strategici per lo sviluppo. Contemporaneamente, però, coglie del Piano, quasi profeticamente è il caso di dire, uno “stile” di intervento sociale ed economico destinato a svilupparsi e perpetuarsi nel tempo, alla ricerca del consenso, bollandolo da subito come «antecedente pericoloso»²³. Decisamente sarcastico, anche se a ben vedere piuttosto debole (col senno di poi) il commento dell’opposizione comunista, che riduce ad una sorta di vignetta umoristica l’intera impalcatura del Piano, forzando i toni su quelli che dalla stessa Democrazia Cristiana saranno considerati elementi facilmente sacrificabili del programma: l’estrazione a sorte degli alloggi; l’assegnazione in proprietà anziché in affitto. Sulle pagine di Rinascita, Franco Rodano coglie involontariamente il segno, quando bolla di “socialdemagogia” il progetto Fanfani. Quell’aggettivo sembra cogliere in pieno (e in sostanziale accordo con il De Maria, o con alcuni appunti di Salvatore Alberti) la centralità dell’immagine, della ricerca di consenso a vari livelli, che il Piano esprime in forma matura: una forma resa possibile dal suo costruirsi discontinuo ma cumulativo nei vent’anni di storia italiana che ne precedono il varo. E’ destinata a perdersi nel nulla, l’osservazione secondo cui il Fanfani-Case sarà «un grosso e dispendiosissimo carrozzone parastatale finanziato dal risparmio forzoso dei lavoratori»²⁴.

Alla fine dell’inverno 1948-49 il Piano conclude l’iter parlamentare, con tre importanti (e prevedibili) modifiche rispetto al progetto originario: la quota del 50% di alloggi in affitto; il criterio di assegnazione non più a sorteggio ma secondo graduatorie di merito; il piano di finanziamento e le relative quote di contributi. L’opposizione riconosce i miglioramenti, anche se continua a ritenere il programma del tutto sproporzionato all’entità dei problemi, ma richiede alcune modifiche strutturali. In primo luogo, l’attivazione della struttura esecutiva presso il Ministero dei Lavori Pubblici, che ripartirà le somme tra le cooperative (50%), INCIS (25%), e Istituti case popolari (25%). Per quanto riguarda il finanziamento del piano, si propone di annullare le trattenute sugli stipendi, e di sostituirle con un contributo a carico dei proprietari immobiliari e locatari con un numero di vani superiore a quello dei componenti della famiglia. Anche questi emendamenti vengono respinti²⁵.

La sconfitta delle opposizioni è ben riassunta dalla battuta di un parlamentare: «Questo disegno di legge … è controproducente; viene ad interferire come un corpo estraneo in tutto il problema delle costruzioni edilizie. … Di rospi ve ne sono di due categorie: vi sono quelli che si mettono verticalmente – e sono facili ad ingoiare – e vi sono quelli che si mettono di traverso nell’esofago, sicché diventa una cosa impossibile trangugiarli. Il piano in esame è di questa seconda categoria: è un rospo difficilmente trangugiabile! Una voce al centro. Ma noi abbiamo lo stomaco buono!»²⁶.

Un rospo che incontrerà “stomaci buoni” non solo fra gli assegnatari degli alloggi, ma anche nelle file degli intellettuali e professionisti politicamente legati alla sinistra. Del resto, come riconoscerà esplicitamente un documento ufficiale del secondo settennio, il piano INA-Casa intende «favorire al massimo l’occupazione di tutte le categorie di lavoratori e di professionisti legati in un modo o nell’altro all’edilizia»²⁷. Ha perciò buon gioco il giovane deputato di Vicenza, Mariano Rumor, quando invita anche i deputati di opposizione a superare gli steccati ideologici, e a collaborare all’attuazione del Piano Fanfani. E’ finito un inverno lungo vent’anni, e i percorsi culturali, politici e personali che ne hanno segnato le tappe possono ora trovare nel «parto della fantasia del prof. Fanfani», uno sbocco. Le contraddizioni di questo sbocco, più o meno consapevolmente anticipate da critici e commentatori, non tarderanno a manifestarsi.

2. La cooptazione di intellettuali e ceti popolari

Nonostante le critiche e perplessità, la “macchina” del Piano Fanfani inizia subito a marciare a pieno regime. In poche settimane, dopo l’approvazione, si costituiscono i due enti deliberante ed operativo – Il Comitato di Attuazione e la Gestione INA-Casa – si emanano i regolamenti, si articolano i rapporti con le stazioni appaltanti responsabili dell’esecuzione e con il mondo professionale per la redazione dei progetti. Anche sul piano pratico il programma comincia da subito ad assumere una notevolissima visibilità e legittimazione. L’immediata visibilità dei cantieri aperti rappresenta solo la punta di un iceberg programmatorio e attuativo di notevole efficienza, che a partire da una struttura centrale leggera riesce a coordinare la rete decentrata, sfruttando al meglio le peculiarità italiane dell’impresa artigianale, dello studio professionale, anziché creare ex novo grandi apparati. Riemergono molti elementi alla base delle riflessioni di Fanfani, nei suoi Colloqui sui poveri del 1942, come la necessità di piani tecnicamente ineccepibili, ma in grado di dialogare a tu per tu con tutti soggetti coinvolti: benefattori e beneficiari. Oltre lo sfruttamento in positivo sul piano economico di quelle che per l’opposizione di sinistra sono debolezze strutturali italiane (arretratezza, localismo ecc.), anche i modi di costruzione fisica dello spazio iniziano ad orientarsi in modo preciso. Gli architetti chiamati a redigere i progetti dovranno sempre tener presenti le particolarità dei luoghi, e non solo dal punto di vista architettonico o paesistico, ma anche e soprattutto della vita familiare e associata, avendo come obiettivo il soddisfacimento dei «bisogni spirituali e materiali dell’uomo, dell’uomo reale e non di un essere astratto: dell’uomo, cioè, che non ama e non comprende le ripetizioni infinite e monotone dello stesso tipo di abitazione fra le quali non distingue la propria»²⁸. E’, almeno nelle intenzioni, l’opposto di quanto l’immaginario collettivo identifica nell’accezione di “casa popolare”: un oggetto d’uso, un servizio, ma sempre molto lontano da qualcosa in cui la famiglia italiana, specie quella – maggioritaria – di radice e cultura contadina, possa identificarsi. Nemmeno le opinioni correnti dei ceti medi e della borghesia sembrano scostarsi molto da questa idea. Basta citare alcuni passi de L’Orologio di Carlo Levi, ambientato nel 1945, dedicati al quartiere Garbatella, realizzato durante il fascismo dall’Istituto case popolari di Roma: «quello stile indefinibile … l’architettura … fatta con boria e disprezzo, per un popolo considerato inferiore … perché ci viva dentro tutte le sue povere ore, nel modo più scomodo e doloroso»²⁹. Ora a ricomporre questa frattura tra cultura architettonica, politiche pubbliche e immaginario collettivo, i progettisti sono invitati ad accorciare le distanze, a considerare il progetto come dialogo con l’utenza finale, ad instaurare un Colloquio con la committenza.

Non si placano le polemiche, che però iniziano a focalizzarsi su quanto sarà il trait d’union per tutte le critiche nel corso dei due settenni: la cessione in proprietà degli alloggi. Conti alla mano, i critici ritengono che il piano somigli molto ad un puro programma di creazione del consenso, di cui la piccola realtà e l’enorme aspettativa di proprietà della casa costituiscono il cuore, e l’incremento occupazionale, e la costruzione di case, solo la facciata.Si confrontano i prezzi di mercato con quelli sostenuti dai – pochi – assegnatari INA-Casa a riscatto. Il governo si sta creando con il denaro di tutti i contribuenti una base di piccoli proprietari: «La metà del Piano Fanfani, così come è stato approvato, costituisce un fortissimo regalo non necessario fatto a una minoranza, e non la più bisognosa, coi denari di tutti, e quindi con danno della generalit໳⁰.

Anche commentatori non pregiudizialmente critici iniziano dai primi momenti di operatività dei Piano a porsi alcune questioni sulla sua natura e i suoi obiettivi reali: ha al suo centro l’incremento dell’occupazione operaia, oppure la costruzione di case per lavoratori? «combattere la disoccupazione costruendo case là dove queste sono meno necessarie … avrebbe sì risolto la crisi delle abitazioni in alcuni comuni, ma avrebbe ritardato la risoluzione del problema in tutto il paese. La lotta quindi alla disoccupazione … non costituisce il motivo principale del piano ma piuttosto una sua conseguenza. Se così è, la finalità principale del piano è la costruzione di case» ³¹. La questione non è ovviamente esaurita, ma gli elementi di manifesto politico del Piano ne escono certamente rafforzati. Non a caso un altro osservatore stigmatizza come la portata del Piano sia stata artificiosamente gonfiata dai mezzi di comunicazione già nel periodo antecedente l’approvazione, sia sul versante dei posti di lavoro che su quello della costruzione di case, di fatto mettendo in ombra l’attività del Ministero dei Lavori Pubblici, sede competente per gli interventi nel settore³². La sinistra, ottenendo il 50% degli alloggi in locazione, consegue una vittoria parziale, ma non riesce a modificare l’idea di fondo della legge, la sua capacità di entrare in sinergia con le aspettative della maggioranza dei lavoratori: il 50% in locazione è una sconfitta mascherata, perché queste «conquiste non sono risultate sufficienti ad inquadrare l’intervento dell’INA-Casa in un processo di programmazione dell’offerta pubblica e di controllo dell’espansione urbana»³³. Ovvero, le posizioni contrapposte del convegno sulla ricostruzione edilizia del 1945 vedono il prevalere di politiche socialmente conservatrici, in parte mediate dalle correnti riformiste della Democrazia Cristiana. A consolidare questo scenario, è l’inserimento del Piano Fanfani in un contesto certamente debole e discontinuo, ma comunque reale, rappresentato dai programmi governativi: riforma agraria, provvedimenti per il Mezzogiorno, vari interventi di tipo sociale «per la verità assai frammentari, ma legati ad una dimensione ben presente nell’ideologia democratico-cristiana – il solidarismo – che ispirò quei provvedimenti e altri presi successivamente»³⁴. Provvedimenti compatibili con la precarietà della finanza pubblica, e capaci di veicolare consenso e sostegno. Consenso e sostegno che, oltre ai ceti direttamente beneficiari di programmi come l’INA-Casa, coinvolge ampi strati di borghesia legata alle professioni. Inizia, soprattutto al Sud, l’epoca in cui all’ombra degli investimenti pubblici «Ingegneri, architetti, avvocati e ragionieri, purchè collegati ai nuovi padrini delle città, poterono guardare con gioia ad anni di attività lucrose e di posizioni influenti … Per la classe operaia la storia fu naturalmente abbastanza diversa»³⁵. Inizia, anche, il meccanismo del “miracolo” italiano, con i suoi costi in termini di migrazioni, squilibri regionali, crisi dell’agricoltura, congestione metropolitana, sottrazione di risorse ai servizi per investimenti in autostrade. In questo complesso, il Piano Fanfani si inserisce senza problemi, con le sue dichiarazioni di praticato localismo, centralità della famiglia e della comunità, valorizzazione dell’impresa artigiana e dello studio professionale contro la tipizzazione dell’industria e dei think tanks. Secondo un commentatore critico, una applicazione coerente delle istanze ufficiali del piano INA-Casa e degli altri programmi dell’immediato dopoguerra certo non avrebbe corretto i difetti strutturali del “sistema Italia”, ma «esso avrebbe potuto arrivare a somigliare alle economie capitalistiche avanzate. Sarebbe occorso che la borghesia non fosse una borghesia di rapina»³⁶.

Fanfani, abbandonato il Ministero del Lavoro per altri incarichi, continua a pensare al Piano occupazione-case come ad una propria creatura. Alla fine dell’inverno 1950, mentre il programma muove i suoi primi passi, coglie lo spunto per enfatizzarne – da par suo – efficienza, modernità, e continuità con la tradizione solidale cristiana. L’occasione è la Quaresima dell’Anno Santo, e il veicolo comunicativo la radio. Nel 1950, la radio è ancora – come in epoca fascista – l’unico strumento di comunicazione di massa in Italia, visto che le prime trasmissioni televisive inizieranno alla metà degli anni Cinquanta, e la diffusione della stampa periodica tutt’altro che capillare. A Fanfani viene affidata una delle riflessioni serali sul tema quaresimale Opere di misericordia corporale, molti dei possessori di apparecchi radiofonici, quella sera sono in ascolto delle sue parole, se non altro in assenza di meglio. Ebbene, il tema scelto è Alloggiare i pellegrini, e dopo qualche divagazione storica, quasi fatalmente, il ministro proponente il Piano INA-Casa si chiede davanti all’immenso uditorio: chi sono, i pellegrini di oggi? La risposta sorge spontanea: i senza casa, le vittime del sovraffollamento, delle distruzioni belliche, della promiscuità forzata. Cosa significa dunque, nell’epoca moderna, Alloggiare i pellegrini? Fanfani non ha dubbi: opera di misericordia corporale, nella società contemporanea, è l’attuazione del piano INA-Casa, la cui «idea ispiratrice … ed il modo con il quale da tutti sono versati i fondi … consente di dire che esso fa accogliere dalla comunità italiana nel suo complesso l’invito cristiano di alloggiare i pellegrini». Si ricordino dunque, che « son … avvisati del merito soprannaturale ed aggiuntivo che possono procurarsi ideatori, amministratori, architetti, ingegneri, operai, contribuenti che collaborano alla riuscita di questo Piano»³⁷. Non è la certezza del Paradiso, ma ci manca poco.

In termini più scientifici, Fanfani ancora nel 1950 affronta il tema del rapporto fra disoccupazione, stabilità sociale, intervento pubblico nell’economia. Emerge, chiaramente, un’idea di società in cui l’ordine è armonia fra azione coattiva di decisione politica contro la disoccupazione, e azioni spontanee dell’impresa e dei singoli. Emerge, ancora, l’idea che la lotta alla disoccupazione non possa essere affrontata con politiche di lavori pubblici tradizionali: l’unico approccio costruttivo sarà quello finalizzato a ricostruire un tessuto senza il quale «il disoccupato fatalmente è candidato alla sovversione. Fatalmente»³⁸. Tra i rimedi, quello sperimentato in una impresa privata, che con incentivi economici convince le lavoratrici a tornare casalinghe, liberando posti che saranno occupati da capifamiglia maschi. Come non paragonare, questo singolare esempio di incremento occupazione operaia maschile e rafforzamento del focolare domestico, con il circuito virtuoso lavoro-casa-famiglia-società alla base del piano INA-Casa?

Un circuito quanto mai adatto alle necessità, e persino ai sogni, di un Paese in transizione fra campagna e città, agricoltura e industria, comunità isolate e aggregazioni complesse. Un meccanismo che anche cifre alla mano dimostra di funzionare: nel dicembre 1949, a soli sei mesi dall’approvazione della legge, oltre ai cantieri che sembrano sorgere come funghi, inizia a scendere il numero dei disoccupati, da 2.226.290 a 2.055.606. Una variazione lieve, ma a parere di alcuni significativa dell’inversione di tendenza indotta dal piano Fanfani. Quantomeno, «oggi guardiamo al piano con molte speranze. Le sue realizzazioni pratiche anche se per il momento sono alquanto modeste, inducono a pensare che ad esso possa concedersi una fiducia: quella che si deve a tutte le iniziative rivolte a incarnare in concreto quegli ideali di giustizia sociale che rimangono troppo sovente affermazioni verbali e inconcludenti»³⁹.

Di diverso avviso l’opposizione di sinistra, che con il Piano del Lavoro proposto nel 1950 dalla CGIL indica quelli che a suo avviso sono i limiti “strategici” del Piano incremento occupazione operaia: essere un’azione in qualche modo positiva, ma non commisurata alla portata dei problemi, votata più alla visibilità che alla sostanza. Giuseppe Di Vittorio, presentando le linee generali del Piano del Lavoro, riprende implicitamente sia molti spunti emersi dal Convegno nazionale sulla ricostruzione, sia i termini dell’opposizione parlamentare al Piano Fanfani: occorre un intervento pubblico organico, che senza riprendere i temi della pianificazione sovietica sappia veicolare l’azione pubblica, creando occupazione secondo alcune linee chiave: opere pubbliche, edilizia popolare, di bonifiche e trasformazioni fondiarie, produzione energetica⁴⁰.

Quindi edilizia popolare, e anche piano INA-Casa, ma inseriti in una cornice più ampia, a partire da un Ente Nazionale, che pur lontano dal radicalismo dell’Istituto di Assicurazione Sociale per la Casa proposto da Bottoni nel 1945, ne riprende alcuni temi. La relazione sul tema specifico della casa nel quadro del Piano del Lavoro, è affidata a Irenio Diotallevi e Franco Marescotti, che sin dagli anni Trenta con il loro Ordine e destino della casa popolare, si erano imposti come punta avanzata della ricerca in materia di edilizia economica. L’architettura della loro proposta prende il via dalle considerazioni statistiche di un dei più benevoli critici dell’INA-Casa⁴¹, e inquadra i temi del fabbisogno generale, pregresso e futuro. Il mercato non è in grado di rispondere a questo fabbisogno: una famiglia operaia dovrebbe versare circa 10.000 lire al mese, che con salari di circa trentamila lire è insostenibile. Posto che un intervento pubblico è indispensabile, questo intervento non si può individuare nelle modalità del piano INA-Casa, che esclude sia i più bisognosi, sia una fetta importante di lavoratori, come gli occupati in agricoltura. Il coordinamento degli interventi sarà, nel quadro del Piano del Lavoro, affidato all’Organo Centrale Organizzativo Finanziatore, con capitali ricavati da aliquote: sul reddito delle grandi proprietà agrarie; sull’incremento del reddito a seguito dello sblocco degli affitti; sui fondi previdenziali e assicurativi. Gli studi sul fabbisogno e la sua articolazione territoriale dovrebbero essere affidati a Organi Regionali Direttivi (nel 1950 soprattutto a sinistra si ritiene imminente l’attivazione delle Regioni), integrati con un Centro Studi tecnico-sociale. L’esecuzione materiale del piano spetterebbe a Cooperative, Istituti case popolari, Comuni, e altri enti dotati di competenze idonee. «Con tale struttura organizzativa vengono chiamati direttamente in causa lo Stato, per l’impegno finanziario, la Regione, come specifico organo direttivo, e l’Ente locale come proprietario ed esecutore dei lavori: organismi che per la loro natura ed importanza, si possono considerare come i più atti ad impossessarsi del problema ed a risolverlo, a dare cioè ad ogni famiglia italiana una casa conforme ai suoi bisogni ed al suo libero e pacifico sviluppo»⁴².

E’ quello della CGIL, in generale, un ambizioso programma, che in fondo lascia i ricchi un po’ meno ricchi, ma ancora decisamente ricchi, come conclude tra le risate dei presenti Giuseppe Di Vittorio: tanto più ambizioso quanto irrealizzabile. Più che un “contropiano”, dunque, un manifesto, un tentativo della sinistra di uscire dall’isolamento politico dopo la sconfitta del 1948⁴³.

Alle grandi affermazioni di principio del Piano del Lavoro, si contrappone la concretezza dell’ormai avviatissimo piano Fanfani: alloggi consegnati, quartieri terminati, avvio della riflessione da parte degli architetti. Il giudizio dei progettisti in questa prima fase sembra orientato all’ottimismo, del resto giustificato se si considera che lo “incremento occupazione” riguarda anche, in modo massiccio, gli studi professionali⁴⁴. La ricerca di consenso, diffuso e radicato sul territorio, con architetti e ingegneri sembra funzionare anche meglio che con gli assegnatari. Renato Bonelli si fa portavoce di questo clima, sostenendo in pieno la scelta di evitare sempre la progettazione d’ufficio, rivolgendosi alla libera professione, più attenta alla ricerca, ai dettagli, alle particolarità locali e ai bisogni delle famiglie: «ciò rappresenta … rivalutazione della loro figura professionale sotto l’aspetto sociale e tecnico»⁴⁵. Saverio Muratori sottolinea invece la capacità del Piano di praticare una funzione accentratrice e decentratrice, utilizzando al meglio le potenzialità della cultura architettonica italiana, sia dal punto di vista tecnico-progettuale che nell’organizzazione produttiva e articolazione territoriale. La Gestione INA-Casa come organo di coordinamento, garanzia, controllo, stimolo e divulgazione. D’altra parte la rete della libera professione, con la sua capacità di fungere da tramite fra bisogni sociali e organi istituzionali. In più, «è merito della Gestione avere, contro il malinteso industrialismo del nostro tempo esaltante l’aspetto quantitativo su quello qualitativo»⁴⁶. In più, il ricorso ai professionisti ha portato nei progetti INA-Casa «elementi che sono essenziali del nostro spirito latino, ossia l’impronta personale del progettista in ogni fabbricato e il carattere ambientale»⁴⁷.

E l’attività di cantieri, progettisti e collaudatori, dopo due anni, incoraggia certo questo ottimismo. Al 1951 è stata avviata la costruzione di 96.000, di cui 30% terminati, e la metà di questi già abitati, distribuiti in quasi 2.500 Comuni, con una capillarità di presenza mai riscontrata. Tutti iniziano a conoscere e riconoscere le Case Fanfani. Si inizia a fissare un nuovo standard: dopo i dati sul calo della disoccupazione, e quelli sui cantieri attivati, ora in modo diffuso la società italiana inizia a toccare con mano cosa significa per il governo, nelle parole del presidente del Comitato di Attuazione, «offrire ai lavoratori le condizioni per sentirsi veramente a casa propria»⁴⁸. La pubblicistica battente sull’INA-Casa non risparmia nemmeno i figli dell’Italia grande proletaria, emigrati in Europa o in America, che sul periodico a loro dedicato, Italiani nel mondo, possono leggere un esegetico articolo, che dipinge l’immagine di una nazione al lavoro, molto diversa da quella che gli emigranti hanno forzatamente abbandonato. I parenti rimasti a casa ora possono aspirare a abitazioni «con caratteristiche architettoniche e funzionali di tono elevato, tali da favorire un elevamento del livello sociale dei locatari»⁴⁹. Oltre le celebrazioni, parlano comunque le cifre. Solo nel 1950-51 cantieri INA-Casa hanno assorbito 10 milioni di giornate lavorative, corrispondenti in media all’occupazione continuativa di 50.000 operai. Ancora più ragguardevole, anche se difficile da stimare, l’effetto sull’occupazione delle industrie correlate⁵⁰.

Ma altre cifre, come per esempio quelle dell’enorme fabbisogno di abitazioni, tendono decisamente a mettere in ombra i positivi, ma tutto sommato piccoli risultati del Piano. Al 1951 risultano 10.630.000 abitazioni, occupate da 11.374.000 famiglie. In più, di queste abitazioni, 219.000 sono improprie: grotte, baracche, barche, botteghe e magazzini. Quindi un rapporto alloggio/famiglie decisamente sfavorevole, con notevole difficoltà di convivenza, senza contare il rapporto abitanti/vano, sempre superiore a 1. Con questi presupposti, si chiede qualcuno, ha senso investire risorse in direzione della casa da cedere in proprietà? Salvatore Alberti risponde: nessun pregiudizio in assoluto contro la casa in proprietà, fonte di stabilità sociale, ma l’investimento pubblico in questa direzione “congela” risorse, anziché metterle a disposizione di chi è effettivamente bisognoso. In altre parole alla cessazione dello stato di bisogno dovrebbe cessare il beneficio della casa a buon mercato, e ciò non è possibile cedendo in proprietà gli alloggi. Un altro fronte (a ben vedere implicitamente polemico con le tendenze produttive artigianali dell’INA-Casa), è secondo Alberti quello della riduzione dei costi attraverso l’industrializzazione e riorganizzazione del settore edilizio, che a sarebbe possibile iniziare da subito in forme massicce, almeno dal punto di vista degli studi e delle ricerche, comprendenti tutto il ciclo della produzione: identificazione dei bisogni, progettazione urbanistica e reperimento delle aree, sperimentazione di tecniche costruttive, organizzazione del cantiere e degli studi di progettazione. Alberti ne indica un prototipo nel QT8 di Milano e in parte, a livello nazionale, negli alti standards residenziali perseguiti dalle Case Fanfani, che «hanno incontrato il favore del pubblico e si vanno ora diffondendo ad opera dell’iniziativa privata»⁵¹.

Un’occasione per riflettere sui temi sociali e progettuali del Piano, è il volume in occasione del Congresso INU di Venezia del 1952, che presenta alcune realizzazioni. Adriano Olivetti nella prefazione loda la complessità progettuale, ovvero la scelta di realizzare quartieri secondo i migliori criteri dell’urbanistica e dell’architettura moderna⁵². Bruno Zevi ne ripercorre le recenti vicende, a partire da quel febbraio 1949, in cui virtualmente con l’approvazione della legge 43 finiva «un inverno duro per gli architetti e nebbioso per le prospettive edilizie. … Gli architetti, nella nuova società democratica che emergeva dalle immani distruzioni belliche … erano alla ricerca di una nuova clientela, più vasta della precedente che era allora economicamente sconfitta»⁵³. Ancora il ruolo chiave della libera professione, dunque, che però Zevi declina secondo modalità nuove, indicando nell’intuizione dell’INA-Casa non solo un modo per inventare una nuova committenza, ma di essersi da subito posta come trait d‘union fra i lavoratori e gli architetti, inventando di fatto un inedita e produttiva alleanza tra due forze sociali vive, complementari, ma sinora estranee. Per rinsaldare questo patto occorre però mantenerne vivo lo spirito iniziale, ovvero un alto standard residenziale, evitando la burocratizzazione organizzativa e l’appiattimento tecnico, per realizzare «nuove abitazioni veramente capaci di contribuire ad elevare il tono di vita materiale e morale della classi lavoratrici»⁵⁴.

3. Verso il secondo settennio: il consolidamento di un’idea

Nei primi anni Cinquanta sembrano dileguarsi anche le iniziali perplessità sulla questione del prelievo sulle retribuzioni, che aveva suscitato tante polemiche. L’avvio della ripresa economica, insieme al grande consenso e alla visibilità delle realizzazioni, rende meno gravosa per la maggior parte dei lavoratori la prospettiva di versare lo 0,6% del proprio stipendio a favore di un “cantiere sociale” dal quale saranno, in massima parte, esclusi. Un commentatore ritiene il prelievo legittimato al punto da ritenere giusta e sacrosanta la trattenuta per realizzare case, di risorse che se lasciate al lavoratore irresponsabile potrebbero presto alimentare un altro – deprecabile, a suo parere – fronte di spesa collettiva: «una meccanizzazione abnorme, pericolosamente crescente, incontenibile negli schemi della nostra situazione stradale ed urbanistica»⁵⁵.

Risolta la questione del prelievo obbligatorio, ne restano aperte molte altre, tra cui quella dei criteri di assegnazione, che prima nel dibattito parlamentare e sulla stampa avevano assunto toni molto accesi per l’originario meccanismo “a lotteria”, e poi anche nei più pacati commenti avevano evidenziato gravi limiti, di giustizia sociale così come di coerenza generale del programma ai suoi obiettivi dichiarati. In dettaglio, al censimento 1951, il fabbisogno annuale di abitazioni si calcola in: a) 74.000 per aumento di popolazione; b) 40.000 per accrescimento di età media; c) 7.500 per migrazioni interne. Infine a questo si aggiungono ben 962.000 abitazioni da bisogno pregresso⁵⁶. I difetti di questi criteri sono evidentemente molti e variamente interpretabili, ma uno spicca su tutti: la non corrispondenza dei beneficiari dell’investimento alle categorie sociali ipotizzate, determinata dai criteri di formazione delle graduatorie. Situazioni di emergenza abitativa create ad hoc per guadagnare punti, esclusione di famiglie aventi diritto, infine collocazione “fuori mercato” dei fitti e delle quote di riscatto (anche rispetto all’edilizia popolare non INA-Casa), rendono improcrastinabile una riforma dei criteri di assegnazione. Dove finirebbe, altrimenti, l’idea di società nuova in nuovi spazi che il Piano ha imposto come marchio di fabbrica in tutta Italia? Mentre si intravede la certezza di proroga dell’INA-Casa per un secondo settennio, queste riforme contribuiscono a sfrondare il Piano dai difetti legati alla sua genesi “emergenziale”. Le proposte di riforma riguardano un maggior legame con il territorio (più lunga presenza in loco del lavoratore contribuente/assegnatario), e con il Piano (più lunga serie di trattenute, invece dell’unica mensilità richiesta dal programma originario)⁵⁷.

Un altro elemento di riforma auspicato, è quello del rapporto tra INA-Casa ed Enti locali. Fra i momenti di interazione fra Piano e Comuni, quello del reperimento e messa a disposizione delle aree fabbricabili emerge, senza dubbio, come il più delicato. Anche dalla questione delle aree, come noto, era scaturita la linea evolutiva del Piano, in direzione di nuclei a progettazione e realizzazione complessa perché aggiuntivi – e non immediatamente integrati – con i contesti urbani. In conclusione «Il piano … ha dovuto riconoscere il quartiere come elemento ultimo per il suo investimento: non la casa singola. Ed è per questo che il Piano ha avuto bisogno del Comune, per concretarsi, e ha finito per potenziarne la funzione urbanistica. E’ probabilmente lungo questa direttrice che bisognerà progredire»⁵⁸.

Trova uno spazio particolare l’indagine campionaria sulle preferenze degli assegnatari curata da Salvatore Alberti, e che rappresenta l’esordio degli assistenti/animatori sociali nel piano INA-Casa. Recuperando lo spirito originario con cui nel 1930 il giovane Fanfani entrava nelle case dei poveri armato di spirito caritatevole e passione scientifica, ora nuovi operatori sociali iniziano a verificare sino a che punto il trait d’union fra architetti e assegnatari sia operante. Il metodo di rilevazione prevede domande sulla situazione familiare e dell’alloggio, ma è il rapporto tra impianto scientifico e risultato a risultare significativo. Il rapporto finale si focalizza quasi totalmente su due fronti: il piano dove è collocato l’alloggio, e il ruolo della cucina nel contesto dell’abitazione. Per quanto riguarda il piano, la maggioranza dichiara di preferire il secondo, o il terzo, di non amare il piano terreno, e di ritenere poco attraenti le soluzioni di alloggio su due livelli. E’ una risposta inequivocabile, e decisamente ostile alla maggior parte delle innovazioni introdotte dai progettisti. Qualunque piano, escluso il terreno, è isolato dalla strada e consente una vita familiare più riservata, vicina nell’immaginario collettivo a quella borghese, e lontana dalle promiscuità popolaresche dei quartieri storici e dell’edilizia rurale. Il ruolo della cucina, riprende gli stessi temi: cucinone onnicomprensivo come nella casa rurale, soggiorno con angolo cottura come nelle prime sperimentazioni degli anni Trenta, oppure due ambienti separati? Il responso appare unanime: vogliamo una casa di stampo borghese che, anche nei piccoli spazi concessi dagli standards INA-Casa, riproduca e isoli tutti i momenti della vita familiare, tradizionale e/o auspicata⁵⁹.

Questo conservatorismo degli assegnatari, ben si coniuga con l’idea del Piano come veicolo di graduale modernizzazione senza fratture della società italiana, in grado di mettere in comunicazione (imperfetta, ma pur sempre comunicazione) l’ambiente culturale delle città e delle professioni, con quello diffuso delle campagne e dei notabili locali. Il tutto, con un’attenzione particolare all’attenuazione dei conflitti: da quelli sull’entità del prelievo forzoso, a quelli sull’inaccettabilità socio-familiare dell’alloggio.

Non è certo un caso se, alla vigilia di scadenza del primo settennio, viene attivato i Servizio Sociale. E’ uno sviluppo fisiologico del Piano, che sin dalle sue origini conteneva un modello di società destinato, in qualche modo, a crescere e ad occupare uno spazio sempre più esplicito nei programmi di investimento. Il lavoro degli operatori sociali viene a riempire un vuoto che la politica in tema di case popolari del fascismo aveva totalmente ignorato: l’enorme divario tra individuo/famiglia di tradizione contadina e società complessa urbana. In ordine di azione, nel secondo dopoguerra: l’ambito della decisione politica aveva individuato uno spazio sociale e fisico per indicare una strada praticabile di modernizzazione diffusa; il sistema socioeconomico e professionale ne aveva tratto le conseguenze in termini di legittimazione; infine l’incontro/scontro con la realtà delle aspettative aveva ricomposto i tasselli del mosaico. L’attivazione del servizio sociale sanziona il passaggio dal progetto al processo: alloggi e quartieri non saranno più terreno di caccia esclusivo per architetti e/o burocrati, ma luogo di interazione e partecipazione. Insieme con altre questioni (prima fra tutte il ruolo dell’intervento pubblico e la concessione di alloggi a riscatto), quella dell’approccio complesso ai temi della città e della modernizzazione è una caratteristica peculiare, che conclude il ciclo dei primo settennio INA-Casa, e inaugura le politiche della seconda metà degli anni Cinquanta.

4. Alcune linee evolutive del progetto sociale

Il secondo settennio inaugura, per così dire, l’epoca in cui il piano Fanfani “vive di vita propria”. Nel senso, che l’intero intervento, il suo impatto sulla società e la costruzione dell’immaginario italiano, mostrano di aver superato una solida ma sperimentale prima fase, che si connota come intreccio virtuoso fra vari apporti maturati nei decenni precedenti. L’innovazione forse più rilevante sul piano sociale, è il ripristino di almeno uno dei cardini dell’originario progetto Fanfani: la prevalenza della assegnazione in proprietà degli alloggi. Già nel primo settennio, infatti, l’opzione originaria dell’equa suddivisione al 50% fra affitto e riscatto era già stata in parte aggirata da alcune indicazioni del Comitato di attuazione. Ora, all’avvio della seconda fase, ci si limita ad ampliare e ufficializzare questa tendenza. Un altro importante elemento, nel giudizio del Presidente del Comitato, Filiberto Guala, è la complessiva entrata a regime non solo del piano e dei suoi meccanismi di finanziamento (ampiamente condivisi dalla maggior parte dei lavoratori contribuenti, beneficiati e non), ma del suo ruolo consolidato nel costruire un’ideale di spazio e società, fissando nuovi standards e aspettative. La legge di proroga 25 novembre 1955, n. 1148, pur nella continuità con l’originario provvedimento del 1949, fisserebbe a parere di Guala obiettivi decisamente diversi da quelli emergenziali che ne avevano caratterizzato la nascita: «Sono ormai 140 mila le famiglie che hanno avuto una casa nuova, ampia e soleggiata, grazie al sacrificio al quale sono state chiamate tutte le classi produttive, in proporzione alle entrate: risultato apprezzabile, che è frutto della solidarietà sociale dei lavoratori italiani, tradotta in opere concrete e durevoli. E’ partendo da queste realizzazioni che si può guardare con fiducia al secondo settennio»⁶⁰ (p. 1908).

Segretario della Democrazia Cristiana, Amintore Fanfani, continua anche nel secondo settennio a identificarsi nel “suo” piano, e soprattutto a sostenerne le impostazioni originarie, parzialmente modificate in sede parlamentare nell’inverno 1948-49. Come sempre, Fanfani inquadra il proprio ragionamento in una cornice culturale e sociale, sostenendo la peculiarità e superiorità di riformismo di matrice cattolica rispetto ad altre, più affascinanti quanto fantasiose utopie. E puntualmente colloca tra tali evanescenti e potenzialmente perniciosi progetti anche l’idea socialcomunista de “la casa a chi lavora”, così come sostenuta nell’immediato dopoguerra, che aveva contribuito a modificare l’impianto originario dell’INA-Casa. L’abitazione in proprietà, sostiene, non solo è strumento di stabilità sociale, ma dal possesso dell’alloggio può scaturire addirittura «una diffusa garanzia di libertà dalla miseria e di libertà dalla violenza dei ricchi prepotenti e dello Stato illiberale. La proprietà di tutti sembra costituire un limite al prepotere di pochi e dello Stato»⁶¹. Sullo stesso tono, e anche meno scientificamente argomentata, l’intervista che Fanfani del 1957 ad Architettura Cantiere, nel vasto servizio dedicato alle riflessioni sul primo settennio. Il piano ha, a parere del suo promotore, alcuni difetti: … esattamente le modifiche imposte in sede parlamentare nell’inverno 1948-49, con l’avallo anche dei deputati cattolici⁶².

Il servizio di Architettura Cantiere rappresenta, anche, un momento di riflessione “a bocce ferme” sul primo settennio, simile al bilancio work in progress che l’INU aveva tentato con volume del 1952 annesso al Congresso di Venezia, e con quello del 1954 sulle Nuove esperienze urbanistiche in Italia. Ora, inaugurando il secondo settennio appare a molti dei protagonisti più di una contraddizione, più di una speranza delusa: «c’è stato qualche cosa di sbagliato alla base dei nostri progetti; nei progetti prima ancora che nelle realizzazioni. … il fatto che molte (troppe) delle nostre planimetrie siano state sulla carta degli esempi magari brillanti di good design senza tradursi nella realtà in un altrettanto buon housing, deve invitarci ad esaminare da capo il problema»⁶³

I ripensamenti autocritici dei progettisti sembrano comunque controbilanciati dalle considerazioni di tecnici e amministratori a vario titolo coinvolti nel Piano. Statistiche alla mano, l’investimento si è rivelato un successo: è stato creato e sperimentato un vero e proprio nuovo modello di intervento pubblico “leggero”, dove lo Stato assume un ruolo di coordinamento, lasciando alla Società (professionisti, imprese, cittadini, lavoratori) ampio spazio, e contribuendo non solo e non più ad alleviare i disagi dei disoccupati e dei senzatetto, ma fissando veri e propri nuovi modelli di vita e di lavoro, per la famiglia e l’impresa⁶⁴. In definitiva, proprio alcune delle più sarcastiche critiche dell’opposizione di sinistra (quelle dell’INA-Casa come «carrozzone clientelare democristiano» vicino ai burocrati quanto lontano dai cittadini) sembrerebbero smentite dai fatti, e dal diffuso consenso per il programma e la sua prosecuzione: «In sede di discussione della legge, un uomo politico espresse l’opinione (poi tradotta in vignetta da un settimanale umoristico) che prima di vedere una casa Fanfani avremmo dovuto veder sorgere enormi palazzi nei cui uffici la casa doveva essere studiata e preparata. Attraverso l’opera della Gestione INA-Casa si è dimostrato che non occorrono costose e grandi organizzazioni per ottenere buoni risultati. E’ invece necessario e sufficiente che la competenza organizzativa e tecnica degli uomini sia accompagnata da una superiore visione che sappia individuare in ogni lavoro, grande o piccolo, anche un mezzo per giovare al nostro prossimo»⁶⁵.

Ciò non toglie, naturalmente, che persistano critiche sulle caratteristiche del Piano e l’idea di società e intervento pubblico che sottende. Torna più chiara che mai, la diversa idea di “casa popolare” come forma di presenza dello Stato, che aveva contrapposto Fanfani alla sinistra nel 1948-50, e che maturava già nelle riflessioni degli anni Trenta e nel primo dibattito sulla ricostruzione. Il piano INA-Casa, sul versante dell’immagine così come su quello del consenso diffuso, può certo vantare oggettivi successi, ma resta un nodo insoluto: è corretto l’uso di risorse pubbliche per alimentare, ufficialmente, un costituendo mercato privato di alloggi, aree di futura urbanizzazione, privilegiando una middle class in formazione anziché provvedere in primo luogo ai più urgenti bisogni pregressi? Perché di questo, secondo i critici, si tratta. I “difetti” più macroscopici del progetto Fanfani, come la “lotteria” delle case da assegnare tutte in proprietà e per estrazione, in un giorno di festa, magari davanti alle telecamere della neonata Televisione, sono stati ridimensionati già nel 1948 dall’opposizione parlamentare. Ora, con il secondo settennio, invece di invertire la rotta si incrementa la quota dei riscatti, e la politica dei quartieri autosufficienti lontani dai centri (cresciuta ufficialmente per problemi di economie di scala e costi delle aree) sembra orientata a favorire nell’immediato futuro la speculazione privata sulle aree intermedie. Non è questo, anche se non in termini strettamente burocratici di apparato, un «carrozzone clientelare» su ampia scala? Anche dal semplice punto di vista della sperimentazione progettuale, per anni fiore all’occhiello e punto inattaccabile del piano Fanfani, le linee programmatiche restauratrici del secondo settennio rischiano di trasformare in prassi corrente l’adeguamento verso il basso che l’indagine sociologica sui gusti degli assegnatari di Salvatore Alberti aveva messo in rilievo: «una legge così congegnata ostacolerà il progresso della nostra cultura architettonica e urbanistica. … La rinuncia alla proprietà pubblica dell’edilizia sovvenzionata può provocare un incentivo … a trascurare lo studio approfondito della casa a basso costo. … La volontà già scarsa di studiare e sperimentare potrà esaurirsi del tutto»⁶⁶. Indipendentemente dalla propensione ideologica a schierarsi a favore dell’uno o dell’altro approccio, è indiscutibile che i «piani aggiuntivi»⁶⁷ del secondo settennio configurino un gruppo di beneficiari, una direzione di spesa, una coerente tipologia di spazio e modi di progetto e realizzazione antipodali rispetto alle speranze di chi, dal 1949, anche con qualche perplessità aveva accettato con entusiasmo la sfida del Piano Fanfani, come occasione per realizzare “città dimostrative”.

Resta, oltre le radicali obiezioni di principio, il conforto delle cifre, del consenso, dell’innegabile successo in termini di immagine per più o meno tutte le categorie coinvolte nel programma. Il secondo settennio sembra non dover dimostrare nulla a nessuno: in termini di efficienza tecnica, di rappresentatività sociale, politica e istituzionale nelle decisioni. Del resto, oltre alla vasta copertura informativa tra mezzi di informazione specializzati e di massa (fino ai lunghi servizi delle Settimana Incom, proiettati nei cinema prima dell’inizio dello spettacolo), l’INA-Casa può vantare anche a livello decisionale una robusta macchina creatrice di consenso: «Gli organi direttivi del piano, cioè, sono formati dalle stesse categorie che contribuiscono al suo funzionamento nonché dai rappresentanti delle Amministrazioni dello Stato, a cui spetta la tutela degli interessi che esorbitano quelli categoria. Queste particolari caratteristiche dell’INA-Casa hanno fatto pensare ch’essa ha un carattere mutualistico e che con essa si sia voluto realizzare un’ideale di solidarietà umana e di giustizia sociale. Questo ideale si realizza con un atto di solidarietà dei lavoratori occupati e dei datori di lavoro verso i lavoratori disoccupati o privi di un alloggio decoroso attraverso la costruzione di case ed il maggiore impiego di manodopera, resi possibili attraverso il pagamento dei contributi INA-Casa»⁶⁸. Il che non impedisce, anche ad osservatori benevoli ma obiettivi, di osservare che la storia dell’intervento italiano in tema di edilizia popolare (specie quando si annuncia a scala nazionale una “politica dei quartieri” integrata), è quantomeno offuscata dalla mancanza di una legge che permetta ai Comuni di mettere in atto un piano organico di acquisizione di aree a questi scopi. E’ l’auspicio, nemmeno tanto teorico⁶⁹, della legge 167 che sarà fatta approvare più tardi da Fiorentino Sullo, ma è insieme una differente prospettiva di osservazione sull’idea di spazio e società sottesa dal Piano Fanfani: un intervento generale mirato a proporre interpretazioni particolaristiche in tutti i soggetti coinvolti: dagli organi di programmazione, attraverso i progettisti e le stazioni appaltanti, ai destinatari finali. Senza dimenticare che i destinatari “finali” non sono affatto tali, dato che una quota crescente degli alloggi viene assegnata in proprietà, e la stessa progettazione dei piani aggiuntivi del secondo settennio nasce a partire da una domanda “chiavi in mano” che ha ben poco da spartire con le città dimostrative pensate dagli architetti coinvolti nella mainstream sperimentale del primo settennio. Ancora una volta funziona il metodo del consenso attraverso la cooptazione: là dove un’ansia latente di impegno sociale e professionale era stata coinvolta nelle ricerche sullo spazio per la nuova società, ora il sistema socio-tecnico-economico più complesso delle cooperative si vede offerto un ambito di intervento privilegiato⁷⁰. Inizia a decrescere la quota di intervento pubblico nella costruzione della città residenziale, proprio quando le migrazioni interne e la congestione delle aree metropolitane sembrerebbero richiedere l’opposto. Continua, però, a ben vedere negli stessi termini in cui era iniziato nell’inverno 1930, il progetto di intervento sociale cattolico nel campo dell’edilizia di Amintore Fanfani. Il suo innegabile e progressivo successo, ovviamente, va a onore della capacità di interpretare al meglio alcune particolarità italiane. Osserva a questo proposito un suo biografo, Giorgio Galli, che proprio all’avvio del secondo settennio, nel contesto di sviluppo italiano dell’epoca, emergono evidenti i tratti propagandistici e ideologici del Piano: Fanfani è promotore dell’iniziativa, segretario del partito egemone nel governo del Paese (e di lì a poco Presidente del Consiglio), ha legato indissolubilmente il suo nome al progetto, e di fatto si rifiuta di riconoscere esplicitamente – attraverso inversioni concrete di rotta – fatti innegabili come gli squilibri regionali e le conseguenti, drammatiche, tensioni abitative nelle maggiori città industriali⁷¹.

Resta, comunque, anche con tutte le contraddizioni e lacune di cui ho tentato di rendere brevemente conto, la felice intuizione alla base del Piano, di costituire un percorso elasticamente guidato alla modernizzazione nazionale: nei modi di abitare, nei modi di vivere la quotidianità e lo spazio di relazione. Non è un caso, se il ruolo sperimentale affidato in prima istanza agli architetti si sposta, progressivamente e già nel primo settennio, prima alla complessità del programma urbanistico nei quartieri “organici”, poi rapidamente (mentre cala la tensione sperimentale della progettazione tecnica) alla cura dei nuovi operatori sociali, il cui compito sembra in prima istanza – semplicemente – quello di rendere familiari agli assegnatari i nuovi spazi di vita e relazione. Indipendentemente dalla volontà di affermare un ruolo professionale emergente, però, salta agli occhi un fatto innegabile: gli operatori sociali dei complessi INA-Casa si assumono compiti che vanno ben oltre l’orientamento ai nuovi spazi e conseguenti servizi; di fatto diventano mediatori tra la dimensione individuale/familiare tradizionale dell’Italia contadina, e quella del boom, urbana e fortemente socializzata⁷².

In questa prospettiva, quasi naturalmente si annacqua l’apporto della cultura architettonica e urbanistica di ricerca, che sino ad ora si era fatta carico anche di talune interpretazioni relative ai bisogni sociali, ovviamente declinate in termini di progettazione spaziale. La fase dell’alfabetizzazione alla modernità per l’Italia contadina, indicata come modello dal Piano Fanfani e dalle sue modalità di attuazione, può dirsi conclusa con gli anni Cinquanta. Ora la strada è tracciata, e l’intervento pubblico nell’edilizia residenziale, così come si evolve con la liquidazione dell’INA-Casa, la costituzione della GESCAL e il varo del programma decennale allo scadere del secondo settennio, si connota a ben vedere come ordinaria amministrazione⁷³, privo com’è dei forti contenuti di progetto sociale che Amintore Fanfani, nel bene e nel male, aveva saputo innestare e sostenere nel suo piano sociale di ampio respiro: praticato in nuce nell’inverno del 1930; diventato legge contro tutti nel 1949; passato indenne attraverso infiniti aggiustamenti di rotta. Fino agli anni ‘60, infinitamente diversi, del centro sinistra e della programmazione⁷⁴.

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