L’attività di pianificazione regionale nella Valle del Tennessee ha come punto di partenza le Sezioni 22-23 del Public Act n. 17 del Congresso. Che conferiscono al Presidente degli Stati Uniti l’autorità di compiere indagini e predisporre piani, autorità poi delegata dal Presidente al Consiglio Direttivo della Tennessee Valley Authority con ordinanza esecutiva 8 giugno 1933, che stabilisce:
«Secondo quanto previsto dalle Sezioni 22 e 23 del Tennessee Valley Authority Act 1933, il Presidente autorizza e incarica il Consiglio Direttivo per la Valle del Tennessee Valley allo svolgimento di indagini, redazione di piani, studi, progetti sperimentali, e altre attività che si rendano necessarie a adeguate allo sfruttamento, tutela, sviluppo delle risorse naturali nell’area del Fiume Tennessee e del suo bacino idrografico, nonché dei territori che ad esso si relazionano sia geograficamente che a seguito delle azioni succitate, nonché a promuovere il benessere degli abitanti dell’area, nel quadro dei limiti fissati dal Congresso».
Esiste certamente la possibilità di interpretare in modo ampio queste basi legislative di una pianificazione regionale. Conferisce poteri al Consiglio della Tennessee Valley Authority, per adottare le misure che si ritengono più adatte a raggiungere gli obiettivi specificati, e a usare le risorse economiche destinate allo scopo. Il Consiglio Direttivo ha quindi pieni poteri per agire. Il suo presidente, Arthur E. Morgan, ha già esposto con qualche dettaglio la situazione geografica, sociale, economica, e alcuni dei problemi che si presentano.
Si tratta di una superficie di circa 106.000 chilometri quadrati, che comprende parti di sette Stati nel bacino idrografico del fiume Tennessee e dei suoi affluenti, così delimitata ma non indipendente da altre regioni o aree confinanti. Le attività economiche e sociali della Valle fanno riferimento anche ad alcune grandi città quali Nashville, Birmingham, o Atlanta, che stanno al di fuori. L’area si relaziona anche similmente ad altri centri e zone esterne, attraverso strade, ferrovie, linee elettriche e altre reti, e la cosa avviene da molti anni. È per questo motivo, che i poteri conferiti dalla legge prevedono anche la presa in considerazione di altri territori.
La pianificazione regionale varia considerevolmente a seconda del contesto, delle dimensioni, della concentrazione di popolazione e altri aspetti. Credo che per riuscire, un piano debba essere assai più flessibile di quanto non avvenga a scala urbana. Esisteranno regioni in cui gli aspetti fisici sono di enorme importanza, ma si tratta anche di casi abbastanza rari, salvo quando il problema è quello di una regione poco antropizzata, poco interessata da sviluppi storici, tradizioni, elementi sociali. Il rapportarmi regolarmente con i contributi dei pianificatori di formazione sociale ed economica mi porta a ritenere che chi come me è interessato principalmente agli aspetti fisici, sia troppo propenso a ritenerli sempre dominanti. Mentre esistono situazioni in cui le considerazioni di carattere umano, o economico, devono fungere da guida. Nella Valle del Tennessee sono le più importanti. Quindi per molti versi anche gli aspetti fisici qui saranno ampiamente condizionati dalle linee economiche e sociali.
Credo esista una tendenza a vedere, da parte di chi osserva da fuori con sguardo da pianificatore regionale di area metropolitana, quello della Valle del Tennessee come problema teorico con una soluzione tecnica. E certo potrebbe essere auspicabile, ma esistono troppi fattori divergenti perché sia possibile sovrapporre alla regione un assetto definitivo ideale. Componenti come la classificazione dei suoli, l’acquisizione delle superfici agricole marginali e sub-marginali, non sono cosa da discussione seminariale, dibattito teorico da cui scaturiscono soluzioni pratiche. I fattori umani entrano qui in campo con una tale forza a introdurre variabili e condizionamenti, da indurre soluzioni del tutto diverse su un lungo arco di tempo.
Nel bacino vivono quasi due milioni e mezzo di persone. Con notevoli varianti geografiche, fisiche e umane. Si va dalle montagne a est del Mississippi ai bassopiani. E le aree montane comprendono popolazioni dei più limpidi ceppi scozzese-irlandese-inglese, in situazioni di vita primitive, mentre il Tennessee centro-occidentale ha ancora i caratteri di prima della guerra, di area di piantagioni ricche, di vita agiata, che ha lasciato vistose tracce negli abitanti e nelle campagne. Esistono città come Chattanooga o Knoxville, progettate e organizzate da tecnici secondo i più moderni criteri, e altri centri nelle zone rurali dove il bestiame circola per le strade e non vige alcuna regola. Nella medesima regione c’è Kingsport, forse il più interessante esempio di pianificazione industriale del paese, e a Muscle Shoals centinaia di chilometri quadrati di territorio occupati invece senza alcun criterio topografico o di correlazione. Un territorio che comprende parti di sette Stati significa anche diverse situazioni legislative. Mi sembra che in una regione come questa, dove le situazioni fisiche, economiche, sociali variano tanto, sia impossibile imporre un piano teorico alla vita reale, se abbiamo come obiettivo quello di conseguire dei risultati, e non di seguire un metodo prefissato.
In un’area così vasta e di situazioni tanto diverse, non credo esistano i presupposto perché un grppo di persone possa costruirsi un quadro sufficientemente completo e predisporre un piano da poter seguire su un arco di tempo ragionevole. E vi prego di non equivocare: sono favorevole alla pianificazione in sé, ma non certo a un tipo di pianificazione che non considera il fattore centrale umano, che non è sempre flessibile, agisce per passaggi successivi, prova a orientare anziché imporre. Credo sia un vantaggio, il fatto che la stessa pianificazione regionale non abba ancora avuto il tempo per sedimentare un metodo o delle tecniche tradizionali. Certo studiando un problema del genere dobbiamo mantenere mente aperta, disponibilità ad accantonare idee passate come la raccolta di dati per altre regioni. Riconosco, che di dati sia necessario raccoglierne, predisporre indagini, costruire carte e grafici per sistematizzare informazioni, ma credo anche che si debba procedere gradualmente, riflettere sempre, anziché andare comunque avanti; fare dei tentativi, con la disponibilità a tornare sui propri passi al variare delle situazioni. Perché si potrebbe anche acquisire tutti i dati per un arco di tempo di alcuni anni, e poi scoprire che solo una piccola parte servirà davvero a qualcosa. Esiste il rischio di farsi letteralmente travolgere dalla statistica, viste le dimensioni dell’area e i suoi tanti diversi problemi.
Ciò non vuol dire non acquisire informazioni, sui problemi. Abbiamo iniziato a costruire un elenco delle possibili fonti di dati, in modo da poter attingere al bisogno. È stato fatto con riguardo al livello federale così come sarà per i diversi Stati. Sono in corso ricerche economico-sociali su industria e agricoltura, a seguito delle quali saranno realizzate mappe e grafici per integrarle agli aspetti geografici. Consideriamo la possibilità di stabilire destinazioni funzionali e localizzazioni condizionate dalla nuova disponibilità di energia elettrica a basso costo nelle campagne, che è anche uno strumento di maggior integrazione fra agricoltura e industria. Non possiamo immaginare reti stradali e di comunicazione né altre organizzazioni dello spazio, senza farci un’idea sperimentale a proposito, o verificare in pratica le potenzialità di certe risorse naturali a scopi industriali. È molto più complesso che non in una area regionale metropolitana, dove le destinazioni d’uso, le localizzazioni industriali, residenziali, agricole, le reti stradali con le loro gerarchie, si possono ricostruire nelle condizioni esistenti e con le loro proporzioni.
Ciò non vuol dire non agire, non pianificare, ma farlo in una situazione di flessibilità. Esistono tanti modi per sviluppare industria o agricoltura. Risorse naturali che si possono sfruttare con profitto nell’immediato, mentre per altre occorre aspettare sperimentazioni e ricerche scientifiche. Tutto ciò condiziona parecchio la pianificazione fisica. Ma soprattutto la condiziona il fatto che i caratteri della popolazione, le individualità, le espressioni della vita, respingerebbero qualunque tentativo di fissare a prescindere un sistema che non tenga conto della loro situazione attuale.
Le persone accettano le nuove idee, se esse vengono proposte in modo sensibile e rispettoso del passato, delle tradizioni così come delle aspettative per il futuro. Ho presentato il progetto di una nuova superstrada freeway larga ottanta metri a un gruppo di amministratori e tecnici che non aveva mai sentito parlare di qualcosa del genere. Ma nonostante il fatto che apparisse molto chiaro quali problemi avrebbero poi avuto con gli espropri tra il loro elettorato di campagna, l’idea è stata accettata senza alcuna obiezione. Come ho già detto, le trasformazioni fisiche non devono essere lasciate per ultime indietro, solo si devono adeguare a tutto il resto. L’opera del piano è troppo vasta perché si possano decidere i particolari, almeno finché si chiarisce la situazione e si sperimenta con successo sul campo.
Mi immagino il piano regionale della Valle del Tennessee come un puzzle rompicapo le cui tessere siano sparpagliate. Riflettendo possiamo gradualmente ricomporre una parte finché il disegno appare chiaro. Lo stiamo facendo oggi col bacino della Diga di Norris, un’area di circa 7.800 chilometri quadrati nel tratto superiore del fiume. Affrontando i problemi di questa zona, o di altre come quella di Muscle Shoals, scopriamo le correlazioni tra le parti, e troviamo soluzioni a questioni in principio non chiarissime. Perché credo che voler decidere tutto a volte sia peggio che non decidere nulla. Meglio lasciare che un’industria si scelga da sola la localizzazione, sulla base dei propri interessi e necessità, piuttosto che programmare e decidere senza avere informazioni sufficienti e dati sperimentali che le confermino. Spero che presto le analisi in corso ci consentano di stabilire alcun correlazioni in grado di orientare meglio certi sviluppi. Può anche darsi che il metodo migliore di pianificazione regionale, almeno finché il territorio non ci sarà più familiare, risulto quello di seguire da vicino le trasformazioni pubbliche e private in corso, e via via provare a orientarle unitariamente sulla base delle informazioni raccolte ed elaborate, e dell’esperienza accumulata. Nella maggior parte dei casi credo che le nostre indicazioni saranno bene accolte.
In tempi piuttosto brevi avremo certamente bisogno di qualche tipo di assistenza legislativa per l’attuazione dei programmi. Al di fuori delle città, che da questo punto di vista sono attrezzate, è difficile controllare le grandi trasformazioni. E dovremo studiare la possibilità di azzonamento e regolamentazione in aree rurali. Al momento attuale siamo riusciti a farlo nella zona attorno a Knoxville e alla nuova diga di Norris, grazie alla collaborazione di chi ha accettato le nostre indicazioni, secondo cui lasciare la libera speculazione sui terreni sarebbe stato controproducente e senza guadagni. Giusto in questi ultimi giorni i sindaci di cinque città comprese nell’area hanno pubblicato una dichiarazione, in cui si afferma che i prezzi dei terreni sono del tutto sproporzionati al loro effettivo valore, ed è meglio non comprare, o comunque effettuare indagini approfondite prima di farlo. La dichiarazione congiunta sarebbe stata impossibile senza le iniziative del nostro Direttivo contro la speculazione. Senza dubbio c’è bisogno di forme di controllo simili a quelle conferite dalla Legge Urbanistica britannica, per tutelarci adeguatamente.
Prima di concludere, vorrei brevemente passare in rassegna alcune delle attività in corso o da poco concluse. Stiamo progettando un insediamento nei pressi della diga di Norris, per i lavoratori che saranno impegnati nella costruzione dell’opera. Sarà una città concepita secondo i migliori criteri. Contenuta nelle dimensioni da una fascia di verde agricolo e boscato, senza traffico di attraversamento dato che l’arteria verso la diga scorre all’esterno della città vera e propria. Ho già citato quella riuscita esperienza della freeway in zone rurali, trenta chilometri di sviluppo, da Knoxville al nuovo insediamento di Norris, con un controllo completo delle fasce di rispetto laterali. Uno dei più interessanti problemi sarà l’area del bacino definito dalla Diga di Norris, una superficie di quasi ottomila chilometri quadrati, con molte cose da progettare. Occorre riorganizzare o realizzare strade, scuole, interi villaggi spostati, e tutto secondo criteri unitari e seguendo regole che ci consentano di far approvare e accettare le opere.
Una difficile questione è quella che si presenta a Muscle Shoals, con la frammentazione delle proprietà su un territorio ampio dove esistono solo tre circoscrizioni urbane, e una popolazione complessiva di sole 30.000 persone. Abbiamo suggerito di rioganizzare questo intero territorio, senza garantire che ciò ne aumenti però il valore. Muscle Shoals City, uno dei centri citati, ha già incaricato un professionista di redigere un proprio piano. Io non credo che le questioni locali di azzonamento e suddivisione siano di interesse per i compiti della sezione territoriale della Tennessee Valley Authority. Li può trattare benissimo uno studio privato, non dovremmo entrare in conflitto nelle sue competenze. In alcuni casi può darsi siano utili indirizzi, ma solo a stimolare in qualche modo le amministrazioni a redigere propri piani.
La valutazione della riuscita della nostra pianificazione regionale sarà comparata alla fiducia delle relazioni reciproche con le amministrazioni, statali e locali, e con entità private associate. Non siamo una struttura attivata per costruire strade, città, scuole o cose simili. Il nostro compito è di condurre indagini, fare programmi, studi, esperimenti, progetti pilota orientati al migliore uso, tutela, sviluppo delle risorse naturali della Valle del Tennessee. Non possiamo farcela da soli. La nostra forza risulterà centuplicata dalla cooperazione, dal rispetto, dal desiderio di partecipazione di tante strutture pubbliche e private, disponibili ad accettare le nostre raccomandazioni e mettere in pratica i piani e gli esperimenti.
Da: AA.VV., Planning and National Recovery, National Conferenze on City Planning, New York 1933; Titolo originale della relazione: Regional Planning in the Tennessee Valley Area – Estratti e traduzione a cura di Fabrizio Bottini
Immagini: Willson Withman, God’s Valley, 1939
