Il governo delle singole trasformazioni
Il ruolo più utile che può probabilmente svolgere la pubblica amministrazione secondo criteri urbanistici generali è il controllo delle trasformazioni e interventi delle proprietà private. Qualunque città soffre, da un puto di vista sia economico che sociale, a causa dello sviluppo edilizio casuale. Oggi, salvo rare eccezioni, qualunque isolato o singolo lotto si trasforma per conto proprio, con poca o nessuna cura di ciò che ci sta accanto, o di quanto potrebbe essere auspicabile per la zona. In Germania le città dimostrano di poter esercitare un ottimo metodo di controllo delle trasformazioni private, con evidenti risultati in efficienza, economia, comodità e benessere complessivo. In America abbiamo fatto molto poco in questa direzione. Per esempio, riguardo alle abitazioni, verifichiamo quelle famigerate situazioni di sovraffollamento in alcune parti della città, quando ci sarebbero oltre tre quarti della superficie urbana ancora inedificati. Scopriamo che le persone convivono dentro un solo isolato con altre cinque o seimila, dentro a caseggiati in affitto da sei piani, in cui tre quarti delle stanze non vengono illuminate dal sole sull’arco di tutto l’anno, e poi ci domandiamo perché sia così alto il numero dei morti di tubercolosi.
Anche negli spazi del lavoro industriale e per uffici dominano situazioni simili. Le persone si trovano a lavorare dentro a fabbricati di dodici piani che occupano quasi completamente il proprio isolato. La città ha provato a fare qualcosa in termini di cura ma quasi nulla in termini di prevenzione. Un promettente inizio sarebbero le leggi statali su lavoro e case operaie o i codici cittadini su edilizia e sanità, contenendo altezze, superfici, sovraffollamento sia delle abitazioni che dei fabbricati produttivi, oltre a influire sulla superficie di altri vari tipi di edifici. Ma nonostante questi vincoli siano di una certa efficacia nell’alleviare le condizioni peggiori, non aiutano certamente a prevenirle nelle aree dove ancora non si è edificato con quelle densità.
Ed è stato con attenzione particolare ad iniziare un maggiore controllo pubblico sulle trasformazioni private, che George McAneny, allora presidente della circoscrizione amministrativa di Manhattan, aveva avanzato il problema di limitare altezze, copertura, organizzazione degli edifici. Portando alla nomina da parte del Board of Estimate and Apportionment, nel marzo 1913, della Heights of Buildings Commission, composta da 19 membri e presieduta da Edward M. Bassett, ex Public Service Commissioner. Erano presenti nella Commissione molti importanti esponenti del mondo immobiliare, dell’industria e servizi della città, oltre che architetti e ingegneri, che dedicavano gratuitamente tempo ed energia per contribuire ad una positiva soluzione di questo difficile ma vitale problema.
Fu stanziata una somma di 15.000 dollari e nominato un gruppo di lavoro con George B. Ford Segretario e Coordinatore di Ricerca, e Robert H. Ricercatore Capo e incaricato del Rapporto finale. Gli altri 36 membri, raccoglievano dati e informazioni disponibili sul governo dell’edilizia in varie città nel paese e all’estero, con Frank B. Williams inviato in Europa per riferire particolarmente sugli effetti dell’applicazione delle norme. Venivano raccolti dati edilizi in tutte le cinque circoscrizioni di New York, articolandoli poi informa di Rapport, Tavole, Grafici, ad esporre:
L’uso prevalente dell’illuminazione artificiale durante il giorno specie nei fabbricati ad uffici del centro.
La distribuzione degli spazi non affittati in rapporto ad altezza e masse degli edifici.
Una classificazione dei fabbricati a seconda della funzione.
La distribuzione degli edifici per altezza.
La distribuzione particolareggiata per altezza dei fabbricati ad uffici, alberghi, attività manifatturiere.
La distribuzione particolareggiata delle fabbriche per altezza e specifiche lavorazioni.
La distribuzione particolareggiata degli edifici residenziali per altezza.
La distribuzione dei valori dei suoli per unità di superficie di affaccio.
La distribuzione dei rapporti di copertura.
La distribuzione delle superfici edificabili non edificate.
La distribuzione degli edifici in muratura al di fuori dell’area dove vigono le norme antincendio.
La distribuzione particolareggiata degli edifici per altezza nell’area sud di Manhattan e lungo la Quinta Strada.
Il gruppo discusse inoltre diverse idee riguardo a eventuali limiti di altezza e ai possibili effetti sull’edilizia cittadina. Dai lavori della Commissione emerse il rapporto presentato al Board of Estimate nel dicembre 1913, dove si raccomandava specificamente di introdurre per tutta l’area urbana alcuni limiti in altezza e copertura. Quel rapporto, convertito in forma di Ordinanza, è oggi all’esame del Board of Aldermen. La Commissione era anche decisamente convinta che si dovesse considerare la città divisibile in distretti a seconda dei differenti limiti in altezza, superficie e altre norme a distinguere le varie parti. Capendo che lo Statuto stesso dell’Amministrazione cittadina probabilmente non accettava quella suddivisione per distretti, la Commissione definiva due emendamenti alla Carta, che avrebbero conferito quel potere. Quei due emendamenti, che consentivano al Board of Estimate and Apportionment di suddividere la città in distretti per altezze superfici e altre regole di trasformazione delle proprietà private, e autorizzavano la nomina di una Advisory Commission on Districts and Restrictions che avrebbe redatto un piano attuativo, venne approvata dallo Stato di New York diventando Legge nel maggio 1914.
Nel giugno 1914, il Board of Estimate and Apportionmen, sulla base del rapporto del proprio Comitato per il Piano Cittadino, presieduto da McAnen, nominava una Commissione per i Distretti Edilizi e i Limiti, con Edward M. Bassett presidente e diciassette membri, molti dei quali già facevano parte della precedente Commissione. Robert H. Whitten, Segretario del Comitato per il Piano Cittadino, diventava anche segretario della nuova Commission, con George B. Ford a fungere da Consulente generale, avendo a disposizione i relativi spazi e personale. Al primo incontro di questa Commissione, la seconda metà di giugno 1914, Whitten e Ford presentavano un piano di lavoro per l’estate sulla raccolta dati nei distretti, dati essenziali non solo ad una adeguata divisione per zone, ma anche più in generale all’urbanistica della città nel suo insieme.
La Commissione si aggiornò poi a settembre e da allora è stata attivamente al lavoro su metodi e procedure. Difficile stabilire subito un punto di partenza per un lavoro che non aveva precedenti, ma si decise che il primo e più importante passo fosse di classificare gli edifici di tutta la città sulla base delle tendenze a raggrupparsi rispetto ad altezze copertura e funzione. La Commissione si è poi riunita regolarmente una volta la settimana per discutere queste classificazioni e stabilire meglio i limiti per ciascun tipo. Oltre a queste norme e limiti esistono anche diverse possibilità di regolamentare gli isolati e zone edificabili anticipando la necessità di norme forse assai più restrittive del tipo a cui si pensa oggi. Un tema che merita attenta riflessione, quello di imporre limiti alla proprietà privata non soltanto per il vantaggio della città nel suo insieme, ma anche per quello dei singoli proprietari: si tratta di uno dei principali obiettivi dell’urbanistica. Non esiste modo migliore di influenzare con beneficio lo sviluppo edilizio di quello di regolamentare secondo criteri condivisi il modo di trasformazione delle proprietà private.
Un quadro generale delle necessità urbanistiche
Attuazione del piano e risorse economiche
Per affrontare il problema urbanistico in modo adeguato abbiamo bisogno delle risorse per studi redazione attuazione di quanto progettato. Al momento attuale la pubblica amministrazione non ha alcuno strumento per imporre alla proprietà privata che sta pensando a qualche trasformazione di accettare qualunque schema predefinito, o progettarsi comunque da sola qualche griglia stradale coerente che comprenda vie di traffico, arterie minori e isolati, pensando alla città nel suo insieme. Quel potere sarebbe invece necessario. Inoltre gli attuali strumenti di finanziamento delle trasformazioni, locali o generali che siano, paiono più spesso che no piuttosto insoddisfacenti. La città dovrebbe avere potere di esproprio per imporre un metodo.
Il controllo delle trasformazioni private
Oggi non abbiamo nessun controllo sulla proprietà privata, e ne deriva che ciascuna trasformazione avvenga secondo i criteri decisi da un singolo. Ciò ha portato allo sciagurato sovraffollamento in tante parti della città mettendo ovviamente a rischio salute, sicurezza e pubblica morale. Nell’ambito dei propri poteri di polizia, la pubblica amministrazione ha il diritto di intervenire in caso di rischi alla salute, sicurezza o morale pubblica o benessere generale, e regolamentare le trasformazioni edilizie private è molto evidentemente a vantaggio sia dell’amministrazione che della collettività, basandosi anche su quanto ci insegna il passato e prevenendo nelle nuove delimitazioni di distretto quelle situazioni che rileviamo oggi in tante parti vecchie della città. La rimozione di ciò che invade le vie più affollate può proseguire ove ciò sia ritenuto necessario, come pure gli arretramenti sulle strade più strette, a favorire una riconversione man mano la città cresce e cambiano gli usi.
Col potere di polizia la città può limitare i tipi di funzione nelle varie parti della città per il maggiore benessere dei cittadini e una migliore stabilità dei valori immobiliari. Si possono anche limitare altezze e superfici dei fabbricati in modo diverso a seconda delle diverse parti della città, per assicurare a tutti la maggiore quantità di luce, aria sicurezza e decoro. Sono inoltre auspicabili nuovi studi per stabilire quali siano le migliori organizzazioni di isolato nelle varie zone della città, da inserire in futuro negli orientamenti edilizi.
Vie e isolati
Grazie all’Ingegnere Capo Nelson P. Lewis, è stato fatto un notevole progresso nel fissare un sistema di arterie di scorrimento che serve tutta la città, ma resta tuttavia ancora molto da fare. Come il coordinare tutte le arterie sulla base delle varie tendenze di trasformazione urbana e il probabile traffico. Un sistema basato non solo sulle necessità del centro ma anche delle zone circostanti. Che consideri bisogni di spostamenti rapidi, e le sezioni di carreggiata necessarie nel probabile futuro. Attenzione speciale si deve anche prestare, nel progetto della griglia stradale, a servire le altre reti di comunicazione e le stazioni ferroviarie. Parlando di vie minori avvantaggiano a città quelle concepite seguendo i caratteri topografici naturali nel modo più adatto agli usi futuri. Verranno inoltre concepite tenendo conto di una maggiore concentrazione man mano la città cresce; ciò vale in particolare per quelle che prima o poi potrebbero essere convertite in grandi arterie principali.
Trasporto passeggeri
La città possiede già un meraviglioso sistema di trasporto pubblico che risponde a gran parte delle necessità presenti e dell’immediato futuro. Ma esistono tuttavia alcune zone, di cui i piani attuali non hanno tenuto conto, e di cui sarebbe auspicabile rilevare dati essenziali sulla distribuzione delle varie attività, con l’obiettivo di perfezionare i programmi di trasporto pubblico e tradurli in uno schema generale più corrispondente alla probabile crescita futura cittadina e regionale. In particolare quei piani e programmi si devono coordinare con la suddivisione in distretti omogenei per una migliore distribuzione sui probabili bisogni e attività. Esistono parecchie possibilità di coordinamento dei servizi delle varie compagnie di trasporto, specie per le stazioni della mobilità veloce e ferroviarie. Esiste anche la possibilità nel progetto delle arterie principali di inserire linee ferroviarie in trincea che, mano mano la città cresce, si possano convertire in sotterranee. Con questi piani definiti, si può poi individuare un ordine di attuazione nel tempo, così da porre in primo piano quelli da realizzare più urgentemente.
Trasporto merci, ferrovie e navigazione
I terminali ferroviari e portuali sono stati storicamente collocati là dove gli operatori trovavano più conveniente, anziché nel modo più adeguato a servire i bisogni della città nel suo insieme. Appare ovviamente di grande vantaggio determinare al più presto quali possano essere i più economici usi delle aree di porto sponda e diritti ferroviari, decidendo quali possano essere le migliori collocazioni di terminali e nodi di distribuzione di vario tipo, specie di derrate alimentari. Un lavoro da condurre in armonia con la suddivisione in distretti della città e coi nuovi bisogni che dovessero eventualmente emergere. Inoltre, la gestione merci si deve coordinare col sistema stradale e dei trasporti persone verso i terminali, oltre alla definizione degli spazi circostanti da sviluppare in modo conseguente. Un tema che comporta lo studio del sistema dei quartieri, fino alla sponda del New Jersey e oltre. Probabilmente si tradurrà in un sistema esteso di interconnessione ferroviaria e coordinata riclassificazione della rete di immagazzinaggio e trasferimenti ad eliminare gli sprechi attuali.
Spazi e strutture per il tempo libero
New York possiede, al momento attuale, un buon sistema di parchi, ma distribuiti disomogeneamente, con ampie zone specie di Queens o Richmond, dove non esistono quasi oggi parchi organizzati né se ne prevedono per il futuro. Sarebbe di grande vantaggio per la città riuscire a determinare uno schema comprensivo per il verde e i campi da gioco sull’intera città, distribuendo superfici di varia grandezza a servizio della probabile crescita. Qualunque zona che la natura ha dotato di alcune caratteristiche o che siano in altro modo disponibili per verde e campi da gioco, potrebbero essere classificate in un elenco di acquisizione graduale, sulla base dell’urgenza e convenienza, in attesa di una decisione. Questo programma è da intendere coordinato con quello di vie e trasporti, che rendono le aree accessibili. In relazione ala divisione per distretti sarebbe auspicabile definire una strategia di trasformazione dei centri degli isolati in spazi per il tempo libero. Vale anche la pena di pensare a un piano in cui vengano coordinatigli spazi da gioco pubblici e quelli delle scuole e iniziare così a costituire centri di quartiere.
Architettura pubblica e progettazione del verde urbano
La città sta compiendo un magnifico esordio in tema di architettura civica nei cinque centri centri pubblici delle sue circoscrizioni, nei grandi progetti in corso di elaborazione per gli accessi ai ponti di attraversamento, in quelli per ricomporre vari servizi pubblici, secondo i migliori criteri architettonici. Ma ancora molto rimane da fare, per ricondurre questi progetti a una comune visione e concezione che sappia guardare al futuro non immediato. La posizione di tutti gli edifici pubblici e semi-pubblici dovrebbe essere studiata considerando la possibilità di usarli a completamento dei centri civici o di quartiere. Parecchio si potrebbe fare inoltre per l’organizzazione del verde attorno a questi edifici e delle relative vie. Anche la proprietà privata si potrebbe incentivare a una migliore concezione architettonica delle proprie trasformazioni, e molto potremmo avvantaggiarci chiedendo che qualunque struttura realizzata su suolo pubblico debba essere approvata dalla Commissione Belle Arti.
Un Piano Generale
La città ha assoluto bisogno di un piano generale di sviluppo urbano. Tutti i vari aspetti riassunti sopra devono correlarsi e coordinarsi dentro un unico documento. Così che la trasformazione di qualunque superficie possa essere concepita secondo ciò che le conviene ma anche secondo ciò che migliora i quartiere e la città tutta. La rete di circolazione, i lotti edificabili, gli isolati, gli spazi verdi, tutto deve essere concepito pensando all’uso migliore della parte e dell’intero proiettando anche nel futuro. Il Piano Urbano Generale non dovrebbe limitarsi ai confini amministrativi della città ma comprendere l’intero bacino di pendolarismo, così da coprire la regione che dipende dalla città centrale entro un unico programma perfettamente coordinato.
da: AA.VV., Development and present status of city planning in New York City, Board of Estimate and Apportionment, Committee on the City Plan, 1914; Estratti e traduzione di Fabrizio Bottini
