L’Authority metropolitana
Assemblea dei Sindaci PIM
Nel 1956 un convegno, del Partito Liberale ripropone in una propria prospettiva – che potremmo definire industrialista-efficientista – il tema dell’autorità metropolitana e, sul modello del caso unico e speciale che aveva generato nel 1925 il Governatorato di Roma, individua per Milano un altro ente di governo: la Provincia Ambrosiana. Nell’introduzione generale, Giovanni Malagodi, segretario del partito e relatore di un progetto di legge in questo senso, affronta il tema della metropoli soprattutto come ambito economico, entro cui il sistema complessivo di governo, pianificazione territoriale, finanza e servizi, è totalmente inadeguato al confronto con le esigenze imposte dalla vitalità e velocità dei processi. I risultati sono congestione, inefficienza, squilibri nell’uso delle risorse, sottoutilizzazione di energie. Il problema, secondo Malagodi, può essere ben riassunto nelle carenze del coordinamento territoriale, che previsto dai piani regionali della legge urbanistica 1942, non ha mai avuto operatività pratica, soprattutto per la mancanza di enti di governo locale in grado di gestirne l’attuazione. Nel caso della regione metropolitana milanese esisterebbero già, in buona parte, tutte le precondizioni per creare di un organo di governo nuovo: un comprensorio definito dai confini provinciali, che storicamente ha stretti contatti con il capoluogo, e comprende un insieme di enti e competenze molto attivi, ma scoordinati, caratterizzato non da ora dall’emergere continuo di diseconomie, che ne danneggiano in primo luogo la vitalità. Ma, vista la giustificata diffidenza con cui molti guardano alla costituzione di enti e burocrazie, il segretario liberale propone non un “nuovo organismo”, ma un “organismo rinnovato”, attraverso una profonda riforma della Provincia. In più, anche se gli studi sul bacino regionale di influenza diretta della metropoli individuano un comprensorio diverso da quello della circoscrizione esistente, Malagodi ritiene che comunque, data la fluidità dei processi economici e la complessità di qualunque revisione territoriale, la soluzione vada in questo caso cercata nel coordinamento interprovinciale, auspicando volontà di cooperazione. La principale nuova competenza dell’autorità metropolitana, sarà quella urbanistica: «primo… compito del Consiglio Ambrosiano sarà quello di elaborare un concreto piano regolatore generale di tutto il territorio della provincia… promuoverne e assicurarne l’attuazione; … richiedere contributi ai comuni più interessati, in una parola potere esercitare effettivamente la sua funzione di organo sopra-comunale» (Malagodi, 1956, p. 41).
Ovvio e quasi scontato il ruolo centrale di Cesare Chiodi al convegno, anche oltre la sua appartenenza al partito. L’approccio, in forma più complessa e allargata, è lo stesso che vent’anni prima lo stesso Chiodi aveva sostenuto, più o meno isolatamente, al Convegno lombardo per la casa popolare: la pianificazione territoriale a scala di regione metropolitana non ha bisogno di un nuovo ente, ma solo che siano ampliati i compiti urbanistici della Provincia. Dal punto di vista strettamente disciplinare non esiste alcun innovazione di rilievo, salvo la possibilità di pratica applicazione dei piani territoriali a scala metropolitana, e quindi di una loro sperimentazione e messa a punto. I contenuti di coordinamento della viabilità, dell’azzonamento generale, della tutela ambientale e paesistica, nel rispetto dell’autonomia dei piani comunali, sono più o meno gli stessi previsti nel 1942, ma la soluzione centralistica scelta allora ne aveva rallentato la messa in pratica. Purtroppo, sottolinea l’antiregionalista Chiodi, «Questa soluzione che, nel clima politico di quegli anni, era il logico riflesso dei criteri spiccatamente accentratori allora prevalenti, è ora abbandonata dai nostri governanti, più propensi a ripiegare su quel tuttora incerto organismo amministrativo della Regione, al quale fa richiamo la nostra Costituzione» (Chiodi, 1956, p. 59). L’autonomia comunale sarà rafforzata anziché indebolita dall’istituzione del governo metropolitano, che consentirà anche alle realtà più deboli, che subiscono i processi di espansione dei centri maggiori, di avvantaggiarsi di scelte generali, non condizionate da questioni specifiche di scala comunale.
Altre eco del convegno del 1936, emergono dalle questioni igieniche e ambientali che la rinnovata Provincia potrà affrontare, non più nel quadro delle poche competenze attuali, ma all’interno del coordinamento territoriale e negli strumenti urbanistici locali. L’introduzione di elementi comuni e coerenti nei regolamenti edilizi sarà uno dei passi fondamentali, come pure un insieme di incentivi ad evitare la concentrazione industriale e insediativa generale, potendo in qualche modo redistribuire su un’area vasta le pressioni in questo senso. «La regolamentazione uniforme… avvia il fenomeno che sarà fondamentale e caratteristico del nuovo tipo di vita della metropoli: la riduzione dell’urbanismo e della ruralità ad un minimo denominatore comune» (Ragazzi, 1956, p. 89). Dal punto di vista giuridico, l’autorità metropolitana potrebbe, sia instaurare per quanto riguarda le operazioni sul proprio territorio un canale di comunicazione privilegiato con le autorità centrali, sia più coerentemente riceverne alcune deleghe di una certa entità. Secondo un principio base: di fronte ad una riconosciuta necessità di riforma del governo locale, non è indispensabile generalizzare a tutto il territorio i medesimi ordinamenti, ma prevederne una differenziazione in aree che manifestino determinati problemi. Del resto in molte esperienze europee esistono esempi di questo tipo, e anche nel caso italiano si riconoscono regioni a statuto autonomo, «si tratterebbe perciò di applicare anche ad altri enti locali gli stessi principi, prevedendo che, ove ricorrano determinate condizioni, essi possano avere ordinamenti particolari e chiamandoli… alla risoluzione di problemi, oggi estranei alla loro competenza esecutiva» (Sorrentino, 1956, p. 116).
Oltre il noto ed esplicito antiregionalismo del partito liberale, o l’approccio decisamente ideologico al problema (l’autonomia delle regioni “rosse” come creazione di enclaves ad economia pianificata), la proposta per la provincia ambrosiana ha almeno due elementi di interesse: la centralità del coordinamento territoriale, e il realismo della questione circoscrizionale. Molti degli interventi si soffermano su quest’ultimo aspetto, indicando la disomogeneità degli assi di sviluppo, le tendenze divergenti del nord industriale rispetto al sud agricolo, e il conseguente riferimento ad un bacino regionale diverso da quello dei confini provinciali. Prevale però, nella relazione Malagodi così come in quelle tecnico-disciplinari specifiche l’equilibrio – almeno teorico – fra questioni in campo e possibilità di intervento. Già la proposta di creare una entità nuova, con funzioni delegate dallo Stato, è fatto di per sé complesso, ma si rasenta l’utopia auspicando la perfezione, con la revisione dei confini e il coinvolgimento di altre autorità locali. La “provincia ambrosiana” è comunque letta in chiave solo provocatoria dai critici della sinistra, che la considerano niente più di una trovata propagandistica, basata certamente su un problema reale e tangibile, ma senza nessuna vera volontà di risolverlo. Per la sinistra così come per i liberali, in questo periodo «anche obiettivi politici specifici vengono affidati a tecniche fondate sul sapere disciplinare. Così la limitazione degli squilibri sociali ed economici è affidata alla pianificazione urbanistica» (Bianchetti, 1986, p. 3). Con la differenza che, se da parte delle sinistre l’attenzione è focalizzata su problemi sociali e di perequazione, per i moderati al centro dell’interesse sono l’individuo e l’impresa, e con l’operatore pubblico orientato a favorirne al massimo lo sviluppo, rimuovendo ostacoli giuridici e facendosi carico di infrastrutture e incentivi. Il giudizio della sinistra sulla proposta Malagodi è liquidatorio, e non entra nemmeno nel merito tecnico del programma, limitandosi a coglierne due elementi: l’enfatizzazione strumentale dell’ente provincia contro quello regionale (che invece meriterebbero entrambi un’attenzione adeguata e complementare); l’uso cinico di domande sociali pure legittime come quelle per una maggiore autonomia dal centro. Proporre una riforma certo importante, ma isolata e monca come quella della Provincia Ambrosiana, significherebbe insomma produrre «un aborto rispetto alla Regione… se non è soltanto una manovra per ritardarne l’attuazione» (Martuscelli, 1960, p. 359). In più, l’idea di piano intercomunale che sta maturando in questi anni nel dibattito urbanistico milanese, contraddice sia sul versante del metodo e dell’ente di riferimento (il piano intercomunale appunto, inserito in quello regionale, e non il coordinamento territoriale metropolitano), sia sulla determinazione circoscrizionale dell’area di riferimento, tutti i presupposti diretti e indiretti del programma liberale, che prevedeva un potenziamento delle funzioni nella continuità circoscrizionale provinciale, nonchè il mantenimento di centralità del capoluogo nel ruolo direzionale. A conferma di questa tendenza decisamente alternativa alle idee liberali (e in linea con le previsioni dell’Albertini del 1936-42), uno dei primi schemi di bacino territoriale intercomunale, pubblicato nel 1956 come allegato al PRG del capoluogo (Edallo, 1956), esclude tutta l’area sud del territorio provinciale, estendendosi invece a nord-ovest, sull’asse tradizionale di sviluppo industriale, oltre i confini della provincia di Varese, comprendendo parte dei comuni che facevano parte del milanese fino alla sua creazione nel 1927.
4.5. I piani intercomunali
L’intreccio potenzialmente virtuoso fra decentramento regionale e riforma degli enti locali, almeno dal punto di vista della sinistra, è ben riassunto in una panoramica di varie opinioni sul tema, tratte da alcuni periodici (Rassegna stampa, 1956). Mario Gola su Mondo Economico sostiene la necessità di affidare alle province alcuni compiti che potrebbero tranquillamente svolgere, sia in ambito metropolitano che rurale e montano, senza particolari trasformazioni di struttura e professionalità. Achille Ardigò, sulla Rivista di politica agraria ritiene che le nuove funzioni attribuite ai vari organismi comprensoriali siano indispensabile complemento per una riorganizzazione in senso ascendente delle forme di concertazione e partecipazione, a costituire la struttura dello Stato. Giordano Dell’Amore in Stato e Amministrazione definisce il decentramento un indispensabile presupposto all’attenuazione del conflitto città-campagna, e contemporaneamente «un graduale miglioramento della maturità politica delle classi popolari che è la più sicura salvaguardia delle libertà costituzionali» (ibid., p. 18). Sul versante specifico della pianificazione urbanistica, qualunque ipotesi strettamente tecnica è ancora aperta, sia sul versante dei bacini territoriali di riferimento, sia degli enti di pianificazione e del loro rapporto con il potere politico ed economico, nelle varie articolazioni e sovrapposizioni. Un esame oggettivo delle esperienze internazionali porterebbe a concludere che, laddove nella formazione del piano non si è tenuto conto di circoscrizioni ed enti di governo, si sono ottenuti i risultati migliori. La determinazione del bacino regionale secondo soli criteri di pianificazione, e l’istituzione di una apposita authority temporanea, con competenze relative, sarebbero dunque, in teoria, un criterio vincente. Nel caso specifico italiano questa “doppia elasticità” si scontra con una “doppia rigidità”: nei confini così come nell’autorità temporanea, in potenziale conflitto con quelle di governo ordinario. Chiarita però la temporaneità dell’ente di pianificazione, non dovrebbero sussistere particolari problemi di conflitto con i poteri locali, e sul versante di delimitazione dei confini il fatto che le Regioni costituzionali non siano ancora state attuate, per l’Italia può costituire un vantaggio, potendosi in sede centrale ridefinire il problema delle aree di transizione, prima degli eventuali contrasti fra enti delegati. «è necessario rendersi conto che lo slogan il piano regionale ha la giusta dimensione può giustificarsi soltanto se i confini delle regioni verranno tracciati sui dati ed in base alle risultanze degli studi fatti od in corso. Ove ciò, come è prevedibile, non fosse possibile per ragioni politiche o amministrative, è necessario svincolare la pianificazione dai confini giurisdizionali» (Ferrero, 1956, p. 571). Un sostegno complementare a questa impostazione di metodo, è offerto dalle riflessioni della sinistra, che nella prospettiva di attuazione delle regioni vedono anche spazio di azione per le autonomie locali, con conseguente trasformazione ed evoluzione del concetto di coordinamento territoriale. La “elasticità” circoscrizionale e dell’ente di pianificazione potrebbe trovare uno sbocco semplice e partecipativo nella forma volontaria del consorzio intercomunale, scaturito dalla comune sensibilità ad alcune questioni, e quindi privo degli elementi di conflitto che bloccano qualunque forma di piano sovracomunale. L’unico vincolo, per questo piano, sarà quello di non costituirsi come gesto velleitario di carattere politico, ma «strutturarsi nella dimensione storicamente ed economicamente giustificata» (Menichetti, 1956, p. 19).
Dunque il piano intercomunale, oltre le intenzioni del legislatore nel 1942, e anche oltre le contemporanee interpretazioni innovative del consorzio Valle Seveso, inizia a trasformarsi in qualcosa di profondamente diverso dall’aggiramento, a fini di pianificazione urbanistica, della costosa e conflittuale procedura di aggregazione di amministrazioni contermini al capoluogo. Il congresso INU convocato a Torino nel 1956 sancisce – a ben vedere, coerentemente con le linee di quello del 1952 – le nuove prospettive della questione. Adriano Olivetti rivaluta il tema dell’intercomunalità come alter ego del proprio progetto comunitario, individuando la scala di associazione locale come possibile articolazione democratica della programmazione nazionale definita dal piano Vanoni: è questa, la dimensione in cui si intersecano pianificazione urbanistica, programmazione economica, valori democratici e partecipativi. Le regioni intese come somma di antichi ritagli statistici, e le stesse province configurate come espressione del potere centrale, mal si adattano alla nuova realtà e alle sue esigenze di espressione democratica e sviluppo economico. I bacini locali in cui storicamente si sono evolute relazioni che ora potrebbero trovare impulso in un programma di coordinamento territoriale, sono poco valorizzati da un’idea di piano regionale ancora burocratica, autoritaria, a cui si deve contrapporre un’idea innovativa e ascendente (Olivetti, 1956a). Sul versante strettamente circoscrizionale, « né i confini delle regioni… né le… provincie in cui sono divise, si basano su fatti economici, storici e culturali omogenei e unitari. Risultato: l’assenza di una… iniziativa entro l’area locale, onde una dispersione di interessi e una confusione nello sforzo… La concreta, nuova definizione delle aree subregionali… è parte essenziale del compito politico» (Olivetti, 1957, p. 7). Tornano, ancora ed esplicitamente, i temi originari del progetto comunitario come spinta alla radicale riforma dello stato, anche nella critica alla pianificazione settoriale messa in atto, pur con qualche risultato, dallo stato repubblicano scaturito dalle ceneri del fascismo. Si è annunciato, ma non attuato, il decentramento politico; si sono risolti alcuni problemi emergenziali riguardo alla casa e al territorio; non si intravede però nulla che possa essere identificato con un progetto strategico, di politica generale. L’ipotesi comunitaria rappresenta, proprio in questo senso, una risposta, a partire dalle istanze di base quotidiane, contemporaneamente contro la miopia dei particolarismi locali e la presbiopia dei “monopoli” economici. «La Comunità nascerà come un Consorzio di Comuni. E le Comunità federate daranno luogo, esse sole, alle Regioni e allo Stato» (Olivetti, 1956b, pp. 16-17).
Come già avvenuto al congresso sulla pianificazione regionale di Venezia, Bruno Zevi anche a Torino sceglie la strategia dello understatement ottimista, per tentare di ricondurre posizioni ideologiche contrapposte nelle comuni –almeno auspicabilmente tali – prospettive tecniche disciplinari. L’animazione sospesa in cui galleggiano i piani territoriali in attesa dell’attivazione delle regioni a statuto ordinario, non ha impedito che la vitalità socioeconomica di alcune aree italiane trovasse sbocco nei piani intercomunali, e nella loro possibilità di perseguire un coordinamento urbanistico, anche se con qualche limite rispetto alla dimensione dei processi. «Se manca l’ente mediano tra stato e comune, se manca la regione bisogna sostituirla, dall’alto e dal basso. È proprio quanto è accaduto… dove le forze del basso, cioè unioni delle Province, camere di commercio, associazioni di comuni ed enti locali,… avevano preso in mano la redazione [del piano] e, senza perdere di vista quell’unità che sola garantisce la giusta dimensione, l’avevano articolato attraverso l’individuazione di comprensori territoriali più piccoli » (Zevi, 1957, p. 24). L’interpretazione forzatamente estensiva dell’idea di piano intercomunale, però, sembra vanificare da subito questo approccio “realistico”, coerente con l’impianto della legge vigente e delle strutture attuative disponibili. Giuseppe Samonà appare, totalmente e forse innocentemente, inconsapevole della genesi e struttura del piano intercomunale, come forma eccezionale di intervento, attribuendo alle opinioni di alcuni colleghi questa connotazione, frutto di «una particolare cautela nel sondare problemi non vincolati a uno stato di fatto teorico e pratico chiarito dall’esperienza e confortato da strumenti giuridico-amministrativi in atto» (Samonà, 1957, p. 33). Plinio Marconi fa di più: sovrapponendo l’idea piramidale dello stato e della pianificazione fascista all’unico segmento della legge del 1942 che, in qualche modo, lasciava spazio alle diversità, dichiara come una corretta pianificazione urbanistica non possa che essere estensiva e pervasiva, dalla scala regionale, a quella intercomunale e municipale. Solo come precisazione, aggiunge: «Benché tale visione corrisponda ad un concetto teoricamente organico… gran parte del gruppo di studio ha preferito rilegare su posizioni più pacate» (Marconi, 1957, p. 40). Una parziale ma importante precisazione, sempre di Marconi, riguarda i piani intercomunali che non abbiano un ruolo evidente di coordinamento, ma che nell’interpretazione ristretta della legge del 1942 si limitino a costituire un ampliamento dell’area di azione di un Piano Regolatore Generale comunale, senza revisione dei confini municipali. In presenza di questo genere di strumenti di governo del territorio «è da escludere, dato quanto si è detto circa i piani territoriali di coordinamento, che l’intero comprensorio regionale debba essere in ogni caso ricoperto da questo tipo di piani intercomunali» (ibid., p. 43).
Ludovico Quaroni torna sul tema – già sviluppato al convegno della Mendola – del rapporto fra ente di governo intermedio, ente di pianificazione, ed equilibri fra decisione in campo urbanistico e mediazione politica. In ogni caso, data una dimensione a grandi linee “provinciale”, Quaroni si dice contrario alla confusione del piano intercomunale con un piano provinciale, e favorevole invece alla creazione di un’autorità urbanistica intesa come “servizio” agli enti locali, permanente ma indipendente da condizionamenti politici. Questo modello dell’ente di pianificazione potrebbe anche articolarsi, se necessario, in forme circondariali più vicine ai problemi delle comunità locali. «un ostacolo a tale disegno potrebbe essere rappresentato dalle attuali tendenze verso l’autonomia regionale e comunale, le quali troverebbero tuttavia nel sistema il necessario correttivo ai difetti propri delle autonomie, che nascono in opposizione ad un accentramento di poteri per ripetere poi, su altra scala, lo stesso errore» (Quaroni, 1957, p. 51).
La tendenza generale, dunque, è quella di determinare il territorio della pianificazione intercomunale indipendentemente dai confini amministrativi provinciali (e potenzialmente regionali), considerando in massima parte la presenza della Provincia più un impaccio che una risorsa. Riguardo ai casi di applicabilità dello strumento, Giovanni Astengo esprime probabilmente lo spirito maggioritario del congresso con un gioco di parole fra terminologie europee. In Italia, paese forse ancora arretrato – ragiona Astengo – si parla semplicemente e comunque di pianificazione. In francese invece, esiste una netta distinzione fra planisme e planification, intendendo con il primo un approccio tecnico funzionale, con la seconda un’idea più ampia e comprensiva. Anche in inglese esiste un’articolazione analoga: il planning come espressione di una visione e volontà generali, il plotting come espressioni di interessi limitati. Parlando di piani intercomunali, e del loro rapporto con le forme di verse alla scala regionale e comunale, Astengo considera due alternative: quella del planisme-plotting con l’individuazione di problemi puntuali, e l’azione coerente; quella di planification-planning come più coerente con le idee alla base della cultura urbanistica. «Il primo aspetto è più congruente alla contingente situazione politica ed amministrativa italiana, mentre il secondo rappresenta uno stadio ulteriore, che si può condividere o meno in sede politica, ma che tecnicamente e scientificamente rappresenta uno stadio più maturo e più armonico… Ma… non andrà persa una parte di autonomia comunale? E come si può conciliare questa perdita con la richiesta sempre più forte delle autonomie locali? Non è facile dare una risposta di carattere puramente amministrativo» (Astengo, 1957, p. 64).
Non mancano posizioni più sfumate, come quella che, analogamente a quanto accade per i piani comunali, invita le autorità competenti ad emanare via via elenchi di aree per piani intercomunali (Beguinot, 1957), o quella che, verificata la difficoltà di istituire gli enti pianificatori, invita ad una riflessione caso per caso almeno su questo punto, individuando tre possibilità praticamente percorribili: il piano intercomunale vero e proprio; la formazione di consorzi ad hoc per il coordinamento di alcuni servizi e operazioni strategiche; infine una sintesi equilibrata (soluzione preferibile) fra i due (Rodella, 1957a). Il convegno, di fatto, con l’eccezione della sezione giuridica, lascia però ancora aperte alcune questioni di fondo: «1) la pianificazione intercomunale trova solide basi nella pubblica opinione? 2) la pianificazione intercomunale è compatibile e realizzabile col nostro sistema amministrativo? 3) per la pianificazione intercomunale occorre tener presenti i fattori economici di costo con la formazione di un piano finanziario?» (Rodella, 1957b, p. 145).
Domande, a ben vedere, che rimettono in primo piano la questione circoscrizionale e dell’ente pianificatore. Nel caso di un processo di formazione volontaria, a partire dalla autoindividuazione di un bacino territoriale coerente a fini urbanistici, esiste il rischio che manchi, a seguito di frizioni fra i comuni partecipanti, la necessaria continuità nel lungo periodo di attuazione. Nel caso di creazione di un ente superiore di coordinamento, si ripropone l’ormai abituale dilemma: crearne uno nuovo, o trasformarne di esistenti? e con quale rapporto rispetto alla coerenza del comprensorio urbanistico? A margine del congresso sui piani intercomunali, una nota attribuisce all’anziano professor Virgilio Testa una critica al modo in cui si affrontava il problema: trasformando i piani intercomunali da strumento eccezionale a ordinario, si faceva solo una indebita confusione e una inutile forzatura del senso della legge del 1942. Uno dei possibili risultati di questa confusione: «Da parte di qualcuno, vedendosi una analogia fortissima fra piano intercomunale e piano territoriale, si preferisce risolta dall’alto tanto la prima che la seconda fase» (Rodella, 1957c, p. 221). Per gli osservatori critici del Congresso di Torino, comunque, quella degli urbanisti dopo la sostanziale genericità del tema regionale di Venezia, 1952, è una ripresa di contatto con la realtà tangibile della pianificazione urbanistica, un ripensamento potenzialmente produttivo vista la rigidità e lentezza degli organi di governo nell’avviare la riforma regionale e quella degli enti locali (“Il VII Congresso …”, 1958).
(questi brani sono estratti da due paragrafi centrali di F. Bottini, Sovracomunalità (1925-1970) Elementi del dibattito sulla pianificazione territoriale in Italia, Milano, F. Angeli 2003)
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