Quando il 4 settembre 1997 inizia, sul confine tra Umbria e Marche nella zona di Colfiorito, la sequenza sismica che proseguirà con varie intensità fino all’anno successivo, il dibattito urbanistico – locale e non – sta attraversando una fase particolarmente importante, sia nella produzione normativa che nella redazione di piani. Appare quindi di particolare interesse osservare come, insieme a provvedimenti e punti di vista ovviamente focalizzati sugli aspetti emergenziali, di ricostruzione e ripresa socioeconomico-territoriale, alcuni aspetti connessi al rischio sismico trovino spazio nella pianificazione corrente ai vari livelli, con particolare riguardo a quanto si differenzia dalle pur importantissime misure diffuse e coordinate di adeguamento tecnico edilizio e infrastrutturale (anche inserite nel quadro degli strumenti urbanistici), e si concentra invece sullo specifico disciplinare di idea generale e condivisa di spazio, identità, sviluppo.

Il coordinamento territoriale

È certamente alla scala di area vasta che si può cogliere l’effetto complessivo dell’evento sismico, che si ripercuote indirettamente anche in punti e zone non colpite. Nel caso dell’Umbria l’area direttamente interessata rappresenta circa il 25% della superficie regionale, ma gli effetti sul tessuto locale si possono senza dubbio estendere perlomeno all’insieme della regione, indipendentemente dai danni a costruzioni e infrastrutture. Detto in altre parole, ai pianificatori è apparsa da subito la necessità di considerare gli interventi per la ricostruzione, la ripresa, e in seguito la gestione “ordinaria” del territorio regionale, a scala complessiva, sommando i problemi dei centri storici e delle aree montane più colpite e a rischio di isolamento, alle emergenze storiche e monumentali ad alta visibilità e simbolicità, al tessuto generale che garantisce vitalità al complesso di emergenze e altri elementi meno noti ma altrettanto strategici. Un aspetto a ben vedere già piuttosto evidente almeno in parte nella stessa distribuzione in fase emergenziale di diffusione dei danni rilevati, ordinanze di sgombero, aree predisposte per gli insediamenti di emergenza. I danni maggiori sono nel territorio comunale di Foligno (di cui il centro di Colfiorito è frazione), seguito da Nocera Umbra, Gualdo Tadino, Assisi, e altri comuni interessati dalle zone di emergenza diffuse, uno schema che appare da subito più oneroso da realizzarsi, ma certo più adatto a garantire una coesione del tessuto sociale e delle stesse attività economiche: una “struttura territoriale minima” (per usare un concetto su cui si tornerà) intesa a ridurre al minimo i rischi di abbandono, e a non innescare potenziali processi di disgregazione della complessità.

La Legge Regionale 10 aprile 1995, n. 28, Norme in materia di strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, prevedeva che il Piano Urbanistico Territoriale regionale definisse tra l’altro i criteri per la tutela e uso delle zone di territorio esposte a rischio sismico. Con il Piano, adottato circa un anno dopo gli eventi, nel novembre 1998, e approvato con legge regionale 24 marzo 2000, n. 27, viene definita la gamma degli studi relativi al rischio sismico, in base a tre livelli secondo cui è classificato il territorio della regione: 1) sismicità elevata; 2) sismicità media; 3) sismicità bassa¹. Ulteriori scelte vengono demandate dallo schema regionale alla parte strutturale del Piano Regolatore Comunale (con approfondimenti nella parte operativa), mediante: studio della pericolosità sismica locale, ovvero di situazioni in cui possa aumentare il rischio di base; studio di vulnerabilità del patrimonio edilizio per tipologie, tessuti, singoli edifici; studio dell’assetto urbanistico territoriale, delle infrastrutture, mobilità, direttrici di sviluppo, dimensionamento del piano regolatore².

Inoltre, le Norme Tecniche del piano territoriale regionale stabiliscono il quadro organizzativo della protezione civile attraverso: individuazione a scala regionale dei centri, distribuiti strategicamente secondo i rischi (con fulcro a Foligno); a livello provinciale si specificano le scelte di scala regionale; i Comuni anche attraverso gli strumenti urbanistici strutturali a) redigono mappe del rischio per il proprio territorio; b) individuano le aree attrezzate; c) individua edifici strategici per i soccorsi; d) individuano aree di emergenza in base a rischi e densità demografica³. Il che si inserisce nel quadro di un’idea generale di sviluppo regionale, recepita e sancita dal Piano, e riassumibile secondo “scenari istituzionali innovativi per una pianificazione territoriale … con riguardo alla difesa dell’ambiente, alla riproduzione delle risorse ambientali, ma anche alla sicurezza dei cittadini in ordine alla prevenzione dei maggiori rischi ambientali (geologici, sismici, idraulici) che la regione corre frequentemente”. A questo va aggiunto che per l’insediamento storico, inteso sia nell’accezione delle emergenze monumentali sia nella trama minuta dell’insediamento diffuso, secondo il Piano “Occorre garantire un recupero edilizio ed urbanistico, nonché la messa in sicurezza delle città storiche, come contributo ad una qualità ambientale globale dei sistemi insediativi dell’Umbria”⁴.

Con queste premesse, non è un caso se ai livelli politico-decisionali più alti della regione si ritiene che la stessa attività di prevenzione dei rischi e protezione civile sia da considerarsi non tanto un settore specializzato (e quindi eccezionale e/o di emergenza) della pubblica amministrazione, quanto attività corrente, e che correntemente si inserisce, sin quasi a diventare invisibile, nelle pratiche quotidiane del cosiddetto “tempo di pace”. Lo strumento di programmazione urbanistica del territorio alle varie scale diventa così il contenitore ideale anche dei piani per il rischio, e implicitamente la rete e i nodi della protezione civile si sovrappone e somma alle strategie di piano e investimento generali. Dunque il processo di ricostruzione e i piani urbanistici che entro esso si ridefiniscono “deve servire per mettere insieme tutta la strumentazione necessaria, far lavorare in servizi tecnici in modo integrato, inserire elementi di prevenzione per il rischio”⁵. Del resto quella dell’inadeguatezza di un intervento emergenziale, data la complessità del contesto, è opinione diffusa e consolidata anche a livello scientifico, e di nuovo le politiche di prevenzione vedono il contenitore ideale nella “adeguata ed organica difesa del suolo, che deve trovare espressione nei piani territoriali regionali e provinciali, perché siano ad essa coerenti le previsioni di sviluppo … Anche se si tratta di azioni assai difficili, anche a causa della stratificazione storica che caratterizza il sistema insediativo del nostro paese”⁶.

Ad un livello inferiore, ma con ruolo di coordinamento territoriale che si colloca ovviamente ben oltre le semplici “specifiche” di quanto indicato per la dimensione regionale, sta la pianificazione provinciale, a cui in termini generali si auspicano e prospettano ruoli di:

• verifica costante alla scala vasta dei servizi pubblici essenziali in vista di eventi sismici, ovvero capacità delle strutture da attivarsi in caso di emergenza sia di svolgere la propria funzione tecnica, sia di fungere da riferimento sociale;
• punto di vista privilegiato per affrontare in modo organico il problema della mobilità in caso di eventi sismici, fungendo anche da raccordo fra la dimensione comunale e quella regionale e oltre;
• infine, dimensione ottima per provvedere al sistema delle aree per insediamenti di emergenza, che a questa scala potrebbero anche articolarsi “gerarchicamente” fra una risposta immediata ed una di medio periodo, provvedendo un quadro per la pianificazione comunale e una rete permanente⁷.

Con queste premesse, un quadro di riferimento per la protezione civile a scala provinciale, nel caso dell’area più colpita ovvero la provincia di Perugia, ricalca i termini essenziali di quanto riassunto ai punti precedenti concentrando in un solo elaborato i piani di emergenza elaborati dalla Prefettura, i centri capozona in grado di fornire servizi, la rete della mobilità d’emergenza che connette a rete, e le indicazioni base dei piani dei singoli Comuni. Si tratta naturalmente di una struttura perfettibile, visto che si riconosce anche nei documenti ufficiali come “il livello della pianificazione è assolutamente elementare”, ma si tratta ovviamente di un punto di partenza indispensabile, a sviluppare un rete stabile di riferimenti, entro cui il ricorre la centralità del rapporto fra momento dell’emergenza e amministrazione corrente degli spazi. Si focalizza qui il ruolo di “cerniera” della scala provinciale rispetto ai due livelli, comunale e regionale, indicando che i governi locali e i loro strumenti urbanistici dovranno da subito iniziare a “sviluppare una riflessione sul confronto tra la dimensione di un evento calamitoso e quella della risposta astratta ad una richiesta di legge”, innanzitutto articolando in generale secondo due momenti (l’emergenza vera e propria e la fase di ricostruzione e ripresa) la rete delle aree e strutture della protezione civile, con particolare riguardo al loro rapporto con i piani regolatori e la certezza di disponibilità ed efficienza nel lungo periodo, quindi implicitamente l’inserimento organico e condiviso nella struttura spaziale locale⁸. Più precisamente il PTP di Perugia, all’articolo 23 delle sue Norme Tecniche, chiarisce che all’interno degli strumenti di pianificazione comunali queste aree saranno classificate secondo te tipologie: zone di attesa; aree di ammassamento soccorritori e risorse; aree di ricovero. Per tutte queste si richiede dimensionamento e collocazione coerente alle rete della mobilità, la permanenza in efficienza e disponibilità, compatibilità con altre destinazioni, possibili integrazioni fra soggetti pubblici e privati a questi scopi.

Emerge, per il livello provinciale, un ruolo particolare e specifico sia per le condizioni di emergenza che per la loro traduzione in metodi e strutture permanenti e integrate: un consolidamento dei legami “laschi” fra la dimensione regionale e quella locale, legami che si allentano ulteriormente sulla spinta di eventi come quelli sismici, e che invece possono contribuire in modo determinante alla riduzione di vulnerabilità del sistema territoriale: “alla scala più vasta, e segnatamente a quella provinciale, è infatti possibile, ad esempio, costruire strategie e politiche di riduzione del rischio, rispetto all’accoglienza della popolazione sfollata, o della modificazione delle condizioni di accessibilità ai punti di forza del sistema territoriale, o ancora alla compensazione di eventuali effetti distorsivi del sistema economico-produttivo”⁹. E ancora all’inserimento degli interventi di emergenza nella logica corrente da “tempo di pace”, a scala provinciale è possibile e opportuno definire indirizzi di conciliazione e valorizzazione delle risorse storiche e ambientali con obiettivi di prevenzione sismica. Alla scala territoriale vasta questi obiettivi di protezione/valorizzazione si articolerebbero secondo vari sistemi integrati: le forme dell’insediamento, il quadro viario e della mobilità, i poli scolastici, produttivi, ecc., l’ambiente. La Provincia ha la concreta possibilità di “farsi portatrice di programmi complessi anch’essi diretti alla mitigazione del rischio sismico … indirizzati a dare un ruolo nuovo (o a restituirlo) a insediamenti sparsi ed economicamente fragili”¹⁰. Il che ripete secondo un contesto diverso ma parallelo, nell’approccio tipico del programma complesso, l’integrazione e compartecipazione di vari soggetti già emersa dall’articolo 23 del Norme Tecniche del PTP di Perugia sulle aree per l’emergenza. Un’emergenza che già alla scala del coordinamento territoriale inizia quindi (almeno in parte) a perdere i propri contenuti di eccezionalità, inserendo i propri obiettivi entro il quadro della pianificazione corrente.

La dimensione comunale

Non occorre certo sottolineare, qui, come il ruolo dei Comuni vada ben al di là dell’attivazione di politiche attuative in sede locale di quanto individuato in sede di coordinamento territoriale. Come osserva giustamente Gianluigi Nigro, il comune è punto di convergenza e verifica, “collo dell’imbuto” da cui scorrono (in direzione sia ascendente che discendente) tutti gli elementi che compongono il processo di reazione all’evento sismico: verifica dei danni, predisposizione delle varie misure di breve, medio e lungo termine connesse a soccorsi e ricostruzione, e soprattutto inserimento di tutto questo entro un flusso continuo in cui esista la minima separazione possibile fra emergenza e vita quotidiana¹¹. Nel caso di Foligno, il territorio comunale più colpito dal sisma del settembre 1997, può quindi risultare di particolare interesse verificare almeno alcuni risultati di questo passaggio¹², con un occhio di riguardo ai problemi della “struttura urbana”, ovvero di quanto non ricade direttamente negli aspetti dei controlli e del coordinamento della ricostruzione edilizia e relativi standards di sicurezza¹³.

Il territorio di Foligno si caratterizza, forse è il caso di ricordarlo, per la compresenza di due modalità di insediamento: uno compatto nell’area di pianura (quello che comunemente è identificato col nome di “Foligno”, appunto), corrispondente al centro storico con le più note emergenze monumentali, alla fascia dell’espansione periferica del secondo dopoguerra, ad alcuni elementi lineari che si irraggiano lungo le arterie regionali; uno diffuso, che quantitativamente interessa la gran parte del territorio comunale nel suo dispiegarsi per nuclei minori di varie dimensioni, pure dotati di caratteristiche storiche e significato urbano, che si legano strettamente al sistema insediativo agricolo, naturale, paesistico, e che raccolgono una rilevante quota della popolazione¹⁴. Scopo dichiarato dello strumento di pianificazione urbanistica comunale è quello di ridefinire l’equilibrio funzionale fra le parti, sia riqualificando il sistema a rete delle comunicazioni, sia attraverso la creazione di nuove centralità, sia con l’integrazione degli elementi naturali e del paesaggio nella trama complessiva. In questo contesto, “un impegno particolare dell’Amministrazione è rivolto alle frazioni montane per le quali il PRG prevede la valorizzazione delle risorse naturalistiche ambientali in stretto collegamento con il potenziamento delle attrezzature ricreative e turistiche”¹⁵, entro un contesto dove anche in epoca precedente agli eventi sismici si era in presenza di un “lento ma inarrestabile” spopolamento dovuto alle scarse prospettive economiche. Uno spopolamento che da un lato impoveriva in generale la struttura insediativa storica (34% di abitazioni non occupate), l’identità locale, il livello di “manutenzione del territorio” spesso strategico in questo tipo di zone, dall’altro si traduceva in nuova urbanizzazione con un certo impatto negativo nelle zone di pianura esterne al centro storico principale.

Con queste premesse, le Norme Tecniche al PRG¹⁶ definiscono (art. 6) lo “spazio urbano” come obiettivo di insieme articolato – secondo modalità che si intuiscono il più possibile equilibrate – fra centro capoluogo e frazioni, elementi storici e parti in corso evoluzione o consolidamento, coordinato e legato dai sistemi della mobilità, del verde, dei servizi e attrezzature. Un’intenzione che suonerebbe abbastanza generica, se non si applicasse, come nel caso specifico, ad un contesto territoriale come quello riassunto sopra. Il sistema servizi e attrezzature (art. 25) così destinato a contribuire alla coesione ed equilibrio territoriali, si articola fra aree per istruzione, cultura, sanità, impianti, e comprende anche le zone sede della Protezione Civile A/PC e quelle per la emergenza della protezione civile A/EPC. Il successivo art. 27, Disciplina delle aree di sedime e/o di pertinenza delle attrezzature, riporta al comma 4: “Le aree per le attrezzature per l’emergenza della Protezione Civile (A/EPC) sono finalizzate a soddisfare le esigenze di insediamenti temporanei in caso di calamità naturali. Nelle more, possono essere utilizzate per attività sociali, ricreative e sportive all’aria aperta che ne assicurino la disponibilità immediata in caso di emergenza. Eventuali attrezzature ed impianti fissi potranno essere realizzati fino ad un Rc pari a 0,02 mq/mq di superficie fondiaria”¹⁷. Salta abbastanza agli occhi come l’ultimo paragrafo, quel “Nelle more…”, rappresenti esattamente uno possibili dei traits-d’union fra l’approccio emergenziale e quello dell’amministrazione corrente, dell’invariante condivisa nell’uso permanente di alcuni spazi, che per divenire tale necessita appunto di un inserimento organico nella succitata idea di “spazio urbano” dilatato¹⁸, nonché del suo rapporto di interdipendenza con gli obiettivi generali dello spazio extraurbano, ad esempio di “tutela e valorizzazione del paesaggio … antropico con particolare riferimento alla edilizia rurale”, o “incentivazione dell’attività agricola e zootecnica e delle altre attività produttive e ricreativo-culturali”¹⁹.

Un elemento conoscitivo di base in più, è rappresentato dalle caratteristiche specifiche che devono essere possedute dalle aree (e dal loro sistema a rete, aggiungerei) utilizzabili in caso di emergenza: collocarsi in zone non a rischio; avere dimensioni adeguate; possedere una buona viabilità e relativa accessibilità tramite elicottero; essere dotate di efficiente o immediatamente attivabile urbanizzazione base (servizi essenziali); infine, e cosa più importante (torna il “Nelle more…”): “essere sottoposte a disciplinari d’uso o istituite con atto formale”²⁰. Questo vale sia per le aree principali di rilevanza provinciale destinate anche alle strutture di servizio e coordinamento, sia per quelle più numerose destinate alla “attesa” dopo l’eventuale ordine di evacuazione, e alla accoglienza, con le strutture di ricovero per la popolazione colpita.

Alcuni casi

In un’ordinanza del ministero dell’Interno della primavera 2000, vengono autorizzati i comuni ad acquisire in modo definitivo le aree già urbanizzate e utilizzate per scopi di emergenza (campi containers ecc.), da destinarsi alla “predisposizione di aree attrezzate di protezione civile, per insediamenti di edilizia residenziale pubblica, per attività turistico-ricreative, per centri polifunzionali o per altre finalità di pubblico interesse”²¹. A seguito della richiesta della regione Umbria ai singoli comuni, di compilare un consuntivo di tali aree, Foligno redige una relazione composta di schede che riassumono gli elementi fondamentali di ciascuna delle 40 aree già destinate a campi, contenete dati e indicazioni d’uso che possono aiutare a ricostruire le intenzioni di massima sul passaggio da una prima fase di emergenza ad una pianificazione da “tempo di pace”²². Gli esempi riportati di seguito sono stati scelti tra quelli di superficie più consistente, collocati nell’insediamento per poli decentrati delle frazioni, ad una certa distanza dal Capoluogo (nella cui fascia esterna al centro storico si colloca l’unica area sede del coordinamento protezione civile).

Annifo – L’insediamento di Annifo si colloca ad una quota di 850 metri, sulla strada da Colfiorito a Nocera Umbra, quasi al confine nord-orientale del territorio comunale di Foligno. È composto da quattro nuclei di case, con una popolazione residente di poco inferiore alle 400 unità, ed è classificabile come nucleo rurale, di impianto medievale ma con tendenza alla saldatura dei separati nuclei originari, attraverso aggiunte recenti. Secondo la Relazione Tecnica allegata al Programma di recupero redatto per la ricostruzione post-terremoto, “la tipologia prevalente è costituita da case a schiera medioevali o di impianto medioevale. Si tratta in genere di edilizia minore. Non ci sono emergenze architettoniche”²³. L’area utilizzata per i moduli abitativi di emergenza, classificata agricola al momento della requisizione, è collocata all’esterno est del centro, definita da due strade: una che la delimita a sud è la SP 440 proveniente da Colfiorito, l’altra a est di importanza locale che conduce sull’asse nord-sud alla zona artigianale di Annifo²⁴. La superficie è di 22.630 mq., ed è anche confinante con un Piano di Edilizia Economica e Popolare di realizzazione recente. Gli usi indicati dopo la destinazione ad area di emergenza della protezione civile A/EPC, si articolano in: per la parte già occupata dai containers destinazioni sportivo-ricreative all’aria aperta, con piantumazioni, camminamenti pavimentati, panchine, ed eventuali impianti fissi entro i limiti di copertura previsti; per la parte restante attrezzature comunali, con relativi parcheggi.

Belfiore – Il nucleo di Belfiore, con una popolazione stimabile teoricamente “a regime” attorno agli 800 abitanti²⁵, si colloca lungo il corso del fiume Menotre, a nord-est del Capoluogo²⁶, ed ha rilevante valore storico e morfologico, pur presentando forti elementi di crisi socioeconomica assimilabili ai temi dello spopolamento già accennati in sede di descrizione degli obietti di PRG, e che in epoca precedente agli eventi sismici erano stati presi in considerazione da un piano di recupero non attuato. Il campo container è stato realizzato su un’area a sud-ovest del nucleo principale, fra questo e il corso del fiume, classificata dal piano regolatore vigente come in parte sportiva, in parte industriale. La superficie di 24.890 mq. riveste un particolare interesse di carattere paesistico, dato che come già accennato occupa lo spazio fra i margini del nucleo storico e il corso del fiume. Si ritiene che una parte dell’area (giardino di una villa) possa essere restituita alla proprietà privata, e classificata nel PRG come tessuto consolidato di interesse architettonico e ambientale a indirizzo di conservazione²⁷. La parte restante da espropriarsi e destinarsi in forma permanente ad area di protezione civile A/EPC, dovrà essere soggetta a progettazione paesistico-ambientale, con piantumazioni, siepi, realizzazione di percorsi pavimentati, e destinazione a funzioni di attività sportive e ricreative all’aria aperta, con eventuali impianti fissi entro i limiti di Rc previsti.

Capodacqua – La frazione di Capodacqua si colloca lungo una strada comunale che si dirama a est del tracciato della Flaminia poco a nord di Pontecentesimo, scorrendo lungo la valle del torrente Roveggiano fino a congiungersi con la SS 77 per Colfiorito e Val di Chienti²⁸. Un tempo borgo agricolo, Capodacqua unisce al momento attuale caratteristiche di insediamento storico, e insieme alcuni problemi di sviluppo dell’edificato e di rapporto con il contesto anche ambientale caratterizzato anche “dalla presenza di una vastissima area di fondovalle non edificata, parte della quale è adibita a impianti sportivi (la cui realizzazione è avvenuta senza minimamente tener conto dell’intorno urbano e delle caratteristiche peculiari dell’area)”²⁹. L’area requisita per uso campo containers, occupa una superficie pianeggiante di 24.350 mq., posta nella striscia fra la strada comunale e il Rio Capodacqua a nord-ovest del centro, ed era classificata ad uso agricolo nel PRG vigente. Si tratta di un’area con valori ambientali nei pressi del corso d’acqua, per cui si prescrive verde attrezzato e percorsi pedonali pavimentati. Il resto della superficie è destinato ad attività sportive e ricreative all’aria aperta, con piantumazione e completa recinzione del perimetro, destinato a zona di emergenza per la protezione civile.

Colfiorito – L’area di Colfiorito³⁰ – 830 m. s.l.m. all’estremità nord-est del territorio comunale e a qualche decina di chilometri dal Capoluogo, al confine con le Marche – è di particolare importanza, sia perché si tratta della frazione montana di Foligno di dimensioni maggiori, con oltre 500 residenti effettivi, sia per la presenza di servizi e attività economiche, sia per la presenza del parco naturale e di zone archeologiche. Come in altri casi, esistono problemi di compatibilità fra gli elementi storici anche di rilievo e la collocazione entro un nodo di scambi che da sempre favorisce sviluppi come “edifici sparsi, costruzioni agricole diffuse e, anche, edifici industriali che confliggono con il carattere e la qualità dei luoghi”³¹. Il campo container di Colfiorito è stato realizzato in un’area esterna a est dell’abitato, lungo la strada per Volperino e in una zona a presenza di edilizia a carattere produttivo confinante con l’area pianeggiante agricola fra il nucleo principale e i colli. Anche la superficie di 23.750 mq complessivi utilizzata per i containers era secondo il PRG vigente a destinazione agricola. Grazie alla collocazione baricentrica fra due zone a destinazione produttiva e a ridosso del nucleo abitato (sul versante opposto rispetto al tracciato dell’arteria di comunicazione regionale SS 77), si ritiene che l’area ex containers possa svolgere un ruolo di riqualificazione, utilizzata a scopo di verde pubblico, perimetrata da alberature, e articolata in tre settori: uno centrale ad uso sociale con possibilità di impianti fissi; uno verso la pianura con caratteristiche sportive; uno verso i colli a destinazione verde pubblico attrezzato.

Forcatura – Il nucleo agricolo di Forcatura si colloca a 850 m. s.l.m., qualche chilometro a ovest di Colfiorito, sul versante opposto della omonima palude, e conta solo 80 residenti, entro un nucleo storico posto di origine medievale sul crinale, dove la residenza è frammista a stalle e fienili anche di notevoli dimensioni, e che ha visto in tempi recenti lo sviluppo di nuove attività economiche come l’agriturismo, che apre prospettive di consolidamento dell’abitato e di soluzione del problema dell’abbandono³². La piazzola per moduli abitativi è posta a nord-est dell’abitato, su una superficie a uso agricolo di una certa relativa entità (8000 mq) se si considera la consistenza demografica della frazione. Si tratta di area di particolare pregio ambientale, essendo un punto di vista panoramico sulla valle di Colfiorito e il lago, e per esse si prevede un recupero così articolato: la parte alta verso Colfiorito sarà a verde attrezzato, con panchine, percorsi ecc.; la parte ricolta verso il nucleo abitato sarà dedicata ad attività sportive e all’aria aperta, con eventuali impianti fissi entro i limiti di PRG. Tutta l’area sarà recintata.

Scopoli – Il nucleo di Scopoli si colloca a nord-est del Capoluogo ad una altezza di 530 m., a cavallo della Statale 77 Val di Chienti³³, con una popolazione di circa 250 abitanti. Dal punto di vista urbanistico schematicamente il nucleo si articola fra la parte a nord della SS 77 e quella a sud verso il corso del Menotre: “i vari nuclei componenti il centro si presentano in maniera disordinata … questo apparente disordine nasconde tuttavia degli scorci e degli elementi architettonici significativi sia per impianto tipologico che per tipologia costruttiva senza trascurare alcuni elementi decorativi di particolare pregio”³⁴. Il campo container di Scopoli, posto a sud del tracciato della SS 77, verso la valle del Menotre, occupava una superficie complessiva di 13.950 mq. destinata dal PRG in parte a usi agricoli con vincolo ecologico per la presenza del corso d’acqua, di aree boscate, e classificata dal nuovo piano regolatore come Ambito di strutturazione n. 54, ovvero con particolare rilevanza per l’insieme dei tessuti insediativi³⁵. La destinazione ad area di emergenza per la protezione civile, è ritenuta compatibile con previsioni d’uso a orientamento di recupero ambientale, articolate in due parti: per la zona in direzione di Casale (sul lato più lontano dall’insediamento di Scopoli) attività ricreative all’aria aperta con impianti fissi; per la parte restante servizi e attrezzature comunali, con percorsi pavimentati.

Verchiano – L’abitato di Verchiano si colloca verso i confini sud-orientali del territori comunale di Foligno, lungo una direttrice storica di collegamento fra le Marche e la valle del Menotre, a 780 metri di altitudine³⁶. È abitato da 250 residenti, che raddoppiano nel periodo estivo, col rientro temporaneo degli “emigranti” nelle zone di valle. Il tessuto dell’insediamento urbano di origine altomedioevale “si presenta con una forma stellare costituita da una parte centrale più compatta … e da prolungamenti lineari … Il nucleo centrale è il più ricco di presenze importanti … Gli edifici che rimangono al di fuori … sono essenzialmente di tipo rurale o costituiscono il tessuto più recente”³⁷. L’area destinata ai moduli di emergenza è situata all’immediato sud del nucleo principale, e occupa ben 27.430 mq di area a destinazione agricola con vincolo cimiteriale, in una zona definita dal compluvio di due monti, con prati e coltivazioni, di particolare valore ambientale. Le indicazioni d’uso si articolano in tre ambiti: una zona a destinazione sportiva, adiacente agli impianti esistenti del galoppatoio; una fascia centrale per attività ricreative all’aria aperta con un minimo di impianti fissi; una parte a verde pubblico. Sono previsti la recinzione dell’area e la realizzazione di percorsi pedonali pavimentati.

Vescia – La frazione della Vescia è un centro storico di origine medioevale collocato su un fondovalle a nord-est del Capoluogo lungo il tracciato antico della via Flaminia, nel punto dove il fiume Menotre confluisce nel Topino³⁸. Questa collocazione geografica definisce anche gli elementi insediativi e urbanistici di maggiore interesse storico, “la caratteristica più significativa dell’abitato di Vescia … è costituita dalla presenza del canale di derivazione del Menotre, che scorre lungo la via principale in parte tombato ed in parte a cielo aperto”³⁹ attorno e in funzione del quale si sviluppa e si espande l’impianto. Per il campo container era stata predisposta un’area a sud del nucleo principale, di complessivi 13.510 mq, parte a destinazione agricola, parte a verde pubblico. Vicina all’abitato, l’area ha valore ambientale per la presenza di uliveti, campi coltivati, filari alberati. Gli usi compatibili con la destinazione ad area per la protezione civile saranno orientati al recupero ambientale del luogo, e all’uso sportivo con campi da tennis, calcetto, una recinzione e percorsi pedonali pavimentati.

A chiusura di questa breve rassegna, basti osservare almeno un elemento costante: il tentativo di integrazione e inserimento delle aree per la protezione civile nella struttura consolidata degli insediamenti storici diffusi. Da un lato questa è perseguita con una linea di impatto minimo e la quasi costante del “recupero ambientale”; dall’altro la costruzione di un elementare ma solido sistema di “presidi” rappresentati da servizi, spazi attrezzati ecc. che rendono queste aree di uso corrente, pienamente inserite nel tessuto locale, e spesso a diretta tutela e valorizzazione degli spazi storici e/o a recuperare unità fisica e funzionale nei limiti del possibile tra questi e le espansioni recenti o progettate.

Conclusioni

Anche se gli esempi riportati sopra sono stati trattati brevemente ciascuno come caso a sé, la stessa scelta di privilegiare le aree di maggior dimensione e la relativa distanza dal capoluogo dovrebbe almeno indirettamente suggerire un approccio anche verso una prevenzione a scala territoriale vasta, in virtù della considerazione secondo cui “i danni del sisma producono effetti diretti ed indiretti alla scala urbana che assumono diverso significato e valore se letti alla scala territoriale, ma che possono avere conseguenze oltremodo pesanti non tanto dal punto di vista della sicurezza della popolazione quanto in termini di efficienza del sistema territoriale in fase di emergenza e di ricostruzione e ripresa”⁴⁰. Semplificando al massimo, si può sostenere che il sistema degli interventi decentrati nelle frazioni dell’insediamento diffuso montano, descritto e contestualizzato nel quadro più ampio dai paragrafi precedenti, presenti caratteristiche assimilabili alla ricerca di una “struttura territoriale minima” in grado di ridurre attraverso gli strumenti propri della pianificazione territoriale e urbanistica (distinti e complementari a quelli tradizionali e correnti dell’investire programmato in adeguamenti edilizi e infrastrutturali) la vulnerabilità generale, e certamente di facilitare le fasi di emergenza, ripresa, ricostruzione e sviluppo, con particolare riguardo agli aspetti di tutela e integrazione socio-spaziale in un contesto di insediamento storico diffuso a forte rischio di spopolamento.

Del resto, risulta anche dalla lettura comparata e parallela degli obiettivi dei programmi di recupero, e di quelli sul riuso socialmente integrato delle aree per la protezione civile, un progetto di rafforzamento della rete dell’insediamento diffuso sia in termini identitari/ambientali che di sviluppo economico proprio a partire da questa risorsa. Detto in altre parole il disegno che compongono le scelte di piano alle varie scale, sottotraccia, tende per molti versi a sottolineare “capacità e conoscenze locali che hanno il potenziale per mitigare la vulnerabilità, sono anche cumulative, in continuo aggiornamento o trasformazione (in direzioni positive e negative) in risposta a varie situazioni, parte di un processo di apprendimento attraverso iniziative locali”⁴¹. Un’osservazione di carattere generale tratta da uno studio focalizzato su aree povere, e che necessariamente enfatizza uno degli aspetti fondanti delle ricerche sulle “strutture minime”, ovvero la limitatezza delle risorse e l’impossibilità di azzerare i rischi, e quindi l’adeguatezza dello strumento urbanistico complesso: non certo inteso nell’accezione specifica dell’accordo tattico fra ente pubblico e operatore privato (come nei programmi di recupero), ma in un quadro di recupero diffuso della qualità. Per usare le parole del gruppo di lavoro dell’Ufficio Urbanistica di Foligno, l’approccio urbanistico complesso serve anche a evitare che si concentrino investimenti e si operino trasformazioni e manomissioni massicce nel solo “nome di una presunta ‘sicurezza’ o ‘tecnica costruttiva antisismica’, della quale molto si parla, ma sulla quale non vi sono verità assolute”⁴².

[testo pubblicato – in forma massacrata – col titolo «L’esempio della ricostruzione umbra in seguito al terremoto del 1997» in AA.VV. La salvaguardia dei valori storici culturali e paesistici nelle zone sismiche italiane (a cura di Scira Menoni), Gangemi, Roma 2006]

NOTE
1 Cfr. Fabrizio Bramerini, La Legge 741/81 nella normativa regionale, in Walter Fabietti (a cura di), Vulnerabilità e trasformazione dello spazio urbano, Alinea, Firenze 1999; Cfr. Norme Tecniche del Piano Urbanistico Territoriale dell’Umbria (BUR n. 31, 31 maggio 2000), Art. 50, Criteri per la tutela e l’uso del territorio esposto a rischio sismico.
2 Cfr. Regione Umbria, PUT/Piano Territoriale Regionale, Relazione, capitolo Il sisma del settembre 1997-aprile 1998 e il rischio sismico dell’Umbria.
3 Cfr. PUT Umbria, Norme Tecniche, cit. Art. 51, Organizzazione territoriale della protezione civile e criteri per la vulnerabilità dei sistemi urbani. La Relazione al PUT (Previsioni Urbanistiche) precisa così meglio il passaggio e consolidamento dei criteri già emersi in fase critica: “Il modello che prevede la concentrazione degli sfollati in pochi grandi insediamenti di emergenza, anche se ottimizza l’aspetto organizzativo ed è certamente meno oneroso, sembra non funzionare … il modello proponibile pertanto è quello di una localizzazione diffusa delle aree da predisporre per l’emergenza. … Al successo che avrà è affidato il compito di ricostruire nel concreto il tessuto economico e sociale … sulla base delle capacità economiche locali. Si tratta pertanto di porre in essere le basi per una ripresa sostenibile che tragga dai caratteri del luogo, dalle sue vocazioni e dalla sua identità le ragioni di un nuovo equlibrio”.
4 PUT Umbria, cit. Relazione, la prima citazione è dal cap. Obiettivi del Piano, la seconda dal cap. Opzioni ed Obiettivi del PUT/Beni ambientali e culturali/Centri storici.
5 Maria Rita Lorenzetti (Presidente della Regione Umbria), Riflessioni, in Gianluigi Nigro, Francesca S. Sartorio (a cura di), Ricostruire la complessità. I PIR e la ricostruzione in Umbria, Alinea, Firenze 2002, p. 289.
6 Gianluigi Nigro, Pianificazione territoriale ed urbana e riduzione del rischio sismico, in Regione dell’Umbria, Manuale per la riabilitazione e ricostruzione postsismica degli edifici, a cura di Francesco Gurrieri, Tipografia del Genio Civile, Roma 1999, p. 432.
7 Cfr. Giuseppe Campos Venuti, “Eventi sismici e piano territoriale provinciale”, in Giuseppe Fera (a cura di) “Terremoti e pianificazione”, Urbanistica n. 110, gennaio-giugno 1998.
8 Piano Territoriale della Provincia di Perugia, Variante di adeguamento al PUT (Delibera del Consiglio provinciale n. 59, 23 luglio 2002), Relazione. Atlante del sistema infrastrutturale insediativo – 1.5.1. Quadro di riferimento della Protezione Civile.
9 Paolo Avarello, Ricostruzione e programmi complessi, in G. Nigro, F. S. Sartorio, op. cit., p. 276.
10 Ornella Segnalini, Programmi urbanistici e strumenti esecutivi, in Regione Umbria, Manuale per la riabilitazione … cit., p. 475.
11 Cfr, G. Nigro, Ricostruire (nel)la complessità, in G. Nigro F. S. Sartorio, op. cit. L’efficace definizione del Comune come “imbuto attraverso il quale passa tutto il flusso dei vari provvedimenti dell’emergenza” è a p. 18.
12 La condizione di partenza emergenziale è ben sintetizzata da questi brevi brani dell’intervista rilasciata dall’amministratore di Foligno Maurizio Salari nella fase intermedia: “abbiamo il groppo in gola. Circa 1400 nuclei in container, 1800 nuclei familiari in sistemazione autonoma: 9000 persone fuori di casa su 54 mila, il 20 per cento. … L’emergenza per questa città, oltre a quella del mattone, è proprio la disgregazione del tessuto sociale”. Fulvio Bertramini, “Fuori dai Container”, Costruire settembre 1999.
13 A questo proposito P. Avarello, op. cit., osserva che la pur dovuta enfasi posta sulla ricostruzione della complessità spaziale e sociale così come affidata all’approccio urbanistico dei PIR, mette in ombra il fatto che i programmi di recupero non affrontano il tema di “uno schema insediativo in grado di meglio resistere alla prossima probabile scossa tellurica (ovvero appunto una ‘struttura urbana minima’)”, p. 274.
14 “Una città singolare nel panorama dei centri urbani dell’Umbria. A Foligno (più di 54.000 ab. di cui 40.000 circa nel capoluogo) appartiene infatti un vasto territorio che si sviluppa, per più di 26.300 ha, dalla pianura (m. 200 circa s.l.m.) fino all’alta collina e montagna (oltre i m. 1000 s.l.m.) connotato da una molteplicità di contesti … e da una ricca rete di frazioni storiche e di antichi nuclei insediativi”. Comune di Foligno, PRG ’97, Relazione, 6.1. Le risorse, l’idea di città e gli obiettivi di piano, p. 83.
15 Idem, par. 1.2.8., Le frazioni montane, p. 18.
16 Cfr. Comune di Foligno, PRG ’97, Norme Tecniche di Attuazione (approvazione regionale con DD 8 giugno 2001, n. 5039), aprile 2003.
17 Ivi, pp. 26-27.
18 La stessa dimensione territoriale di Foligno (insieme al fatto, forse non trascurabile in questa sede, di una ipotesi poi tramontata di elezione a capoluogo di provincia), pone anche se indirettamente un possibile ruolo più incisivo in questo senso della pianificazione di coordinamento, gia auspicato per esempio da Campos Venuti, “Eventi sismici …”, cit.
19 Norme Tecniche di Attuazione, cit., Titolo IV – Progetto dello spazio extraurbano. Art. 29 – Obiettivi generali, p. 30.
20 Croce Rossa Italiana. Regione Umbria – Ispettorato regionale Volontari del Soccorso http://vdsumbria.netfirms.com Piani Comunali di Protezione Civile – Lineamenti della pianificazione.
21 Ministero dell’Interno, Ordinanza 31 marzo 2000, n. 3049, Ulteriori disposizioni urgenti per fronteggiare le situazioni di emergenza nel territorio delle regioni Marche ed Umbria colpite dal sisma del 26 settembre 1997 e altre disposizioni di protezione civile (GU n. 88 del 14-4-2000), art. 2.
22 Comune di Foligno, Area Urbanistica ed Edilizia, Aree utilizzate per allestire campi containers (ordinanza del Ministro degli Interni n. 3049 del 31.03.2000): proposta di acquisto mediante esproprio. Allegato alla Deliberazione della Giunta comunale n. 119 del 20 marzo 2001. Tutte le informazioni sulle singole aree, salvo diversa indicazione in nota, sono tratte da questo documento.
23 Bufi & Associati, Stefano Bufi, Claudio Celesti, Enzo Cifani, Carlo Romito, Annifo, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 5.
24 Caratteristiche ben leggibili anche nella Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 312110, Annifo, dove si nota anche la rilevanza della superficie rispetto all’insieme dei nuclei costituenti la frazione.
25 Si tratta ovviamente di un auspicio nell’ambito del programma di recupero. La Relazione Tecnica fa riferimento per questa valutazione al sito http://www.tendopoli.krenet.it che però non risulta attivo.
26 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 324020, Belfiore.
27 Cfr. Norme Tecniche di Attuazione, cit. art. 7, UC/CIAA.
28 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 312140, Capodacqua.
29 Antonelli e Associati, Claudio Trecci, Virna Venerucci, Marco Rubini, Paolo Satta, Alberto Bonaca, Danilo Scacaroni, Capodacqua, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 2.
30 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 312150, Colfiorito. Comprende anche la frazione di Forcatura e relativa zona containers.
31 Claudio Ricottini, Luciano Beddini, Colfiorito, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 2.
32 Cfr. Forcatura, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98.
33 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 324020, Belfiore.
34 Scopoli, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 5.
35 Cfr. Norme Tecniche di Attuazione, cit., artt. 55-56.
36 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 324030, Verchiano.
37 Verchiano, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 5.
38 Carta Tecnica Regionale 1:10000, sez. 324010, Foligno.
39 Vescia, Relazione Tecnica Programma di Recupero L. 61/98, p. 4.
40 Francesco Nigro, Gli studi per il territorio, in Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, DPTU – Dipartimento di Pianificazione Territoriale e Urbanistica, Analisi del comportamento del sistema umbro di Nocera Umbra sotto il sisma del 1997, Rapporto conclusivo, Relazione, febbraio 2003, p. 170.
41 Reducing Disaster Vulnerability through Local Knowledge and Capacity. The Case of Earthquake prone Rural Communities in India and Nepal, Tesi di Dottorato, Norwegian University of Science and Technology, Faculty of Architecture and Fine Arts, Department of Town and Regional Planning, luglio 2002.
42 Luciano Piermarini, Giuseppe Lorenzetti, Silvia Bosi, La qualità nella ricostruzione e non solo, in G. Nigro, F. S. Sartorio, op. cit., p. 182.

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